一、引（yǐn）言

公共景区,在本文中特指公共资源（yuán）依托型景区,是指经政（zhèng）府（fǔ）审定命（mìng）名并划（huá）定（dìng）明确范围,以国有资源为主的（de）,具（jù）有观赏、文化或者（zhě）科学价（jià）值,自然、人文景观（guān）比较集中,环境优美,具有一（yī）定旅游条件,供人们游览、休闲或进行科学、文（wén）化活（huó）动的地域。这些公共景（jǐng）区不仅是（shì）我国稀缺的、垄断的自然文化遗产资源,也是我国旅（lǚ）游业发展的主要吸引物与主力军。

二（èr）、我（wǒ）国公（gōng）共景区政（zhèng）府规（guī）制历程及其（qí）阶段特点（diǎn）

新中（zhōng）国成立以来,我国旅游景（jǐng）区行（háng）业发（fā）展大（dà）致经（jīng）历了4个阶（jiē）段,即萌芽（yá）发展阶段（1978年前处于低（dī）速发展阶段）、起步（bù）发展（zhǎn）阶段（改（gǎi）革开发后进（jìn）入粗放经营阶段）、成长发展阶段（20世纪80年代末（mò）步入规范经营阶（jiē）段）和快速发展阶（jiē）段（20世纪（jì）90年代以来走入体（tǐ）验经济（jì）阶（jiē）段）。而与之相对应（yīng）的,公共景区政府规（guī）划也经历了以下3个阶段：

（一（yī））公共（gòng）景（jǐng）区规制停滞（zhì）阶（jiē）段

即新中国成立后至1979年,景区发展（zhǎn）一直（zhí）处于（yú）停（tíng）滞阶段,此时正值国家（jiā）建设（shè）的最艰难年代,众多自然文化资（zī）源遭受到严重破坏,景区发展（zhǎn）处于（yú）放任自（zì）流状态,旅游只是众多事业中的（de）很小一部分。

（二（èr））公共景区加强规制阶段

即（jí）改（gǎi）革开放（fàng）后到20世纪90年代中期,从1982年国务院审定公布第一批国家级风景名胜区、开始兴办森林公（gōng）园以来,国（guó）家出台了对公（gōng）共景（jǐng）区的众多管理措（cuò）施（shī）,包括1985年颁布了《风（fēng）景（jǐng）名胜区管理暂行条例》,同（tóng）年参加《保护（hù）世界文化和自（zì）然遗（yí）产（chǎn）国际公约》,1993年出（chū）台了《森（sēn）林（lín）公（gōng）园管理办法》,1994年颁（bān）布了《自然保（bǎo）护区管理条例》等,极（jí）大（dà）地促进（jìn）了我国日（rì）益濒危的（de）自然、文化（huà）遗产（chǎn）资源的（de）保护,同时也为“以经济（jì）建设（shè）为中心”的旅游经（jīng）济事业“保驾护航”。

（三）公共景（jǐng）区放松规（guī）制阶段（duàn）

即（jí）20世纪90年代后期至今,随着我国（guó）经济改（gǎi）革的不断深入,以及（jí）地方（fāng）发展旅游经济的意识不断增强,公共景（jǐng）区也在（zài）转变原先的事（shì）业管理体（tǐ）制,积极促进所有权与（yǔ）经营（yíng）权分离,出让经营（yíng）权,实行（háng）企业（yè）化经营,这（zhè）起始（shǐ）于（yú）1997年民间（jiān）资（zī）本参与风景名胜资源的开发（fā）与经营,当年（nián）湖南省分别（bié）以委托经营和租赁经营方式出（chū）让张家（jiā）界黄龙洞（dòng）和（hé）宝峰湖（hú）的开发经营（yíng）权,已开发的风景名（míng）胜区也通过旅游（yóu）企业的改制进行了景（jǐng）区经（jīng）营权的转（zhuǎn）让；2000年,出现了全国（guó）首例风景名胜（shèng）资源旅游经营企业改制实现经营权转让的案例,浙江富春旅游股（gǔ）份有限公（gōng）司（sī）将（jiāng）49∙6％的（de）国（guó）有股权整体转让（ràng）给浙江金都实业有（yǒu）限责任公司,桐庐（lú）一半山水景区（qū）的旅游经营权交给了民（mín）间资本（běn）；2001年2月,四川省旅游局宣布出让九（jiǔ）寨沟（gōu）森林公园等10大著名旅游景区及100多个景点的经营权；截至2002年,全国至少有19个省、自治区（qū）、直辖（xiá）市,300多（duō）个（gè）大小不一的景（jǐng）点（diǎn）加入了出让（ràng）经（jīng）营权的行列；2001年国务院在《关于进一步加快旅游业发展的通知》中明（míng）确（què）提出,要鼓励（lì）多种（zhǒng）经济成分参与旅游业发展,有计划、有步骤地吸引外资和港澳台（tái）资参与（yǔ）开发旅游资源；根据我国加入 WTO的承诺（nuò）,到2003年,外商可以（yǐ）在我国投资景区,旅游景区（qū）（点）可以对外资实（shí）行（háng）转让经营（yíng）、出租经（jīng）营、委托经营等新模式。

三、我国公共（gòng）景区放松规制（zhì）后（hòu）存（cún）在的主要问题

在放松规（guī）制的过程中（zhōng）,公共景区虽然得到（dào）了长足（zú）发展（zhǎn）,但（dàn）其保护与开发、公平与效（xiào）率的（de）矛（máo）盾也在不（bú）断拉大,出现了以下（xià）因（yīn）果渐进的6大问题。

（一）公共景区（qū）条块（kuài）管理严重,所有权虚化

长（zhǎng）期以来（lái）,我国（guó）对（duì）公共资（zī）源,特别是自然（rán）文化遗产资源的管理,一直（zhí）没有进（jìn）行（háng）明（míng）确的制度安排,在（zài）两种经济（jì）体制的混合和（hé）过渡（dù）中,名义上,国（guó）家自然文化（huà）遗产资源产权属全民所有；而实（shí）际上,公共景区（qū）资源（yuán）管辖分属在建设、文物、林业（yè）、地质（zhì）、海洋、环保、水利（lì）和宗教等不同（tóng）部（bù）门管（guǎn）理,条块分割、多头管理现象严重,再加（jiā）上行政事业性管理（lǐ）,导致景区产权主体并（bìng）不明确,国家缺少一个（gè）专门的、稳定的、权威机构代（dài）表国家行（háng）使所（suǒ）有权职能,造成所有（yǒu）者的事实缺（quē）位和虚化；在2006年最新出（chū）台（tái）的（de）《风景名胜区管理条例》中,按第四、第（dì）五条（tiáo）规定,国家建设主管部门（mén）负责全国（guó）风（fēng）景（jǐng）名胜（shèng）区的监督（dū）管理工作,而由当地县级以上（shàng）地方人民政府设置景区管理机构负责景区（qū）的保护、利用和统（tǒng）一（yī）管（guǎn）理工作；名义上,行政（zhèng）法规赋予国（guó）家（jiā）风（fēng）景（jǐng）名胜区管理机构统一（yī）管理的最高权力,实际上（shàng）,对管（guǎn）理工作最根本的（de）管理机构负责人的（de）任免、监督以及管（guǎn）理经费（fèi）来（lái）源、使用、监督等问题行政（zhèng）法规均未（wèi）涉及,并且景区所有者（zhě）与管理者主体（tǐ）仍未统一。

（二）公共景区管理体（tǐ）制紊乱,行业指（zhǐ）导与（yǔ）行（háng）政管理难以统（tǒng）一

公（gōng）共景区管理体制经历（lì）了几上几下的变化,目前主要实行综合管（guǎn）理和分（fèn）部（bù）门管理相（xiàng）结合的管理体（tǐ）制,但（dàn）由于当前法律（lǜ）法规的含混（hún）或缺位,以及行政（zhèng）职能（néng）归地方政府行使,行业部门只（zhī）负有行业管理与技（jì）术指导职（zhí）能,导致（zhì）景（jǐng）区管理职能下放到地方（fāng）政府（fǔ）,造（zào）成国家对于景区的管理工（gōng）作（zuò）仅（jǐn）仅具有“指导”意义,相对于地方政府的行（háng）政管理 （主要通过景（jǐng）区（qū）领导人的任命权）显得十分软弱,以至于相当（dāng）多的（de）景区管理

工作首先要服从于地方政府拉动地方经济的（de） “大局”,而不是以保护（hù）好国（guó）家（jiā）的自（zì）然文化遗产资源为首（shǒu）要任务。同时,在（zài）法规缺位（wèi）情况下,因为（wéi）缺乏（fá）国家层面的综（zōng）合、统一管理,分散的管理模式势必会（huì）造成管理目标、绩效考核标（biāo）准、社会公（gōng）平原则等（děng）诸多的不（bú）一致；结果只（zhī）能造成对珍贵（guì）的自然文（wén）化遗产资源,以低（dī）标准（zhǔn）低水平的维护替代高（gāo）水平（píng）的科学有效（xiào）的资源保护；以经济性开（kāi）发特别（bié）是野（yě）蛮密集式旅游（yóu）开发（fā）冲击资源保护和资源（yuán）合理（lǐ）利用。

（三）公共（gòng）景（jǐng）区管理目标与经营任务（wù）交叉,景区融资渠（qú）道狭窄

长期以（yǐ）来,公共景区（qū）建设（shè）和管理经费（fèi）主要依靠各级行政（zhèng）主管部门的部门经费划（huá）拨以及地（dì）区政府的财（cái）政拨款,如国家主管部门和地方（fāng）政府对自然保（bǎo）护区的投资一（yī）般仅限于基建、人头（tóu）事业费和专项补助,社（shè）会投（tóu）资和国外捐助（zhù）还很少；一般来说经费有限（xiàn）,投入缺口很大（dà）,造成了重保护无资金、重资源无效益的（de）尴尬局面；管（guǎn）理体制与财政约束是导致公共景区机构的（de）管理目标（biāo）与经营任务交叉的最重要原因,这种交叉问题促使了一些公共（gòng）景区走上市场找出（chū）路,管理机构由事（shì）业单位转向企业化经营,直至股票上市（shì）；这（zhè）种貌（mào）似国家风景（jǐng）名胜区管理体制创新的事物,实为将国家珍稀自然文化遗（yí）产资源市场化,使我国薄弱（ruò）的自（zì）然文化遗产管理工作雪（xuě）上加霜。

（四）公共景区（qū）代理（lǐ）关系扭（niǔ）曲,集团利（lì）益现象严重

一些公共景区管理机构设置（zhì）比较混乱（luàn）,政企不分、权责不清,将（jiāng）本属（shǔ）于（yú）全社会的公共（gòng）资源变成了某个利益（yì）集团的“私家园林”和“摇钱（qián）树”,各部门集团在景区“割地开店（diàn）”、管理经营两不误,从而扭曲了景区正常（cháng）的委托（tuō）—代（dài）理关系（xì）,导（dǎo）致了产（chǎn）权模糊和激励失效,严（yán）重损害了公共利益,造成了“重开发轻保护”下的（de）资源过度开发和破坏（huài）。特别是随（suí）着景（jǐng）区经营权的放开,外部（bù）利益集团看（kàn）好自然文化遗产资源的资源资产特性以及收益大（dà）风险小（xiǎo）甚至无风险性,纷纷向（xiàng）自（zì）然文化遗产（chǎn）资源伸手,出现了众多的（de）寻租（zū）、低价贱卖等现象；而有些（xiē）人简单地把体制改革与放（fàng）权（quán）和市场（chǎng）化等同。殊不知,在（zài）国（guó）家自然文化遗（yí）产资源管理体（tǐ）制上,放权和市场化已经（jīng）走得（dé）比（bǐ）老牌资本主义国家还要远了,不（bú）仅未合理实现公共利益诉求,而且还导致我国（guó）自然文化遗产资（zī）源成为某些利益集团的（de）“赚钱工具”,严重干扰了这（zhè）些（xiē）公共（gòng）资源的保护工作（zuò）。

（五）公共（gòng）景区经（jīng）济功能无限扩大（dà）,价格设置不合（hé）理

目前,一（yī）些公共景区（qū）正在被（bèi）急（jí）功近利（lì）者变成“旅游经济开发区”,这种（zhǒng）错位（wèi）开发使“积（jī）极开发”替代（dài）了“合理利用”,形成（chéng）了重（chóng）开发轻保（bǎo）护、重（chóng）经（jīng）济轻资源等不良观（guān）念,乃至出现了（le）景区城市化、商业化和人（rén）工化的不良趋势此（cǐ）外。一些公共景区将（jiāng）门（mén）票作为最大的经济收（shōu）入,以（yǐ）至（zhì）于许多公共景区的门票“涨声”一片,而相应的门票收入分配并不合理,景区维护费和资源补偿费来源仍旧困（kùn）难,公共（gòng）景区门票没有体现（xiàn）它的本来功能。

（六）公共景区企业（yè）表现出（chū）程度不（bú）同的（de）垄断（duàn）经营特征

比如黄山旅游股份公司将（jiāng）“景区内所（suǒ）有（yǒu）优良企业的经（jīng）营性资产归股份公司所有”,并在黄山核心区 “精华景区内,享有（yǒu）优先开（kāi）发权（quán）和垄断经营权”,将（jiāng）黄山公共资源纳（nà）入企业（yè）的垄（lǒng）断（duàn）经营中；其实,当地政府在推动风（fēng）景区（qū）管理机构企业化经营（yíng）、景区上市过程（chéng）中,对风景区经营服务的垄断实（shí）际上是（shì）一种“行政垄断”；虽然要求景区内旅游经（jīng）营（yíng）性（xìng）设施的（de）建设和经营必（bì）须服从保护的目（mù）标,但这决不影响着这（zhè）些握有硬性捆绑经（jīng）营项目的（de）企业（yè）享有垄断经营的特权。特别（bié）是（shì）在景区管理机构与景区企业的自我代理、垄（lǒng）断经营、自我监管（guǎn）中,容易促（cù）使景区管理机构工作重点集中于吸引游客（kè）、提（tí）高门（mén）票收入（rù）,即（jí）经营性项目上,出现了景区“人（rén）满为患”现（xiàn）象；同（tóng）时,为了（le）拉动游（yóu）客量,各地（dì）政府和各景区（qū）不惜投巨资在（zài）公共景区核心区内修建大型索道、宾馆（guǎn）和娱乐（lè）场所以应付假日（rì）里超载的游客量（liàng）,出现了区内“屋满为患”现象。

四、我国公共景区未（wèi）来（lái）政府规制的若干建议

针对上（shàng）述问（wèn）题,我国公（gōng）共景（jǐng）区在（zài）未（wèi）来（lái）政府规制必须（xū）在强调（diào）保护与开发动态平衡、公（gōng）平与效率双向（xiàng）兼顾的前提下,研究“市场失灵”和“规（guī）制失效”下（xià）公共景区政府规制优化的途径,从而进入了再规（guī）制与放松规制并存阶段,以（yǐ）期更好地实现保护作为人类遗产的（de）资源和满足（zú）人们的旅游休闲（xián）需（xū）求的双向功能,平衡（héng）公共景区各相关利益集团的权益要求,提高公（gōng）共景区整体福利。

（一）在（zài）肯（kěn）定公共景（jǐng）区（qū）所有权与经（jīng）营权分离的基（jī）础（chǔ）上（shàng）,完善（shàn）以经营权（quán）转让为核心的（de）公共（gòng）景区产权流转（zhuǎn）（运行）制度

在强调（diào）“市场在资源配置中的基础性作用”的同时,发挥制度在解决公共领域“市场失（shī）灵”、有（yǒu）效供给（gěi）、公平发展等方（fāng）面（miàn）的关（guān）键性作用,从而为各类公共景区如何推进资源向产品、资源向（xiàng）资本的合理转化,资源权（quán）益进入产品市场（chǎng）和资本（běn）市场实现高（gāo）效益（yì）运作提供制度保障；同（tóng）时通过合理地评估（gū）公共旅游资产的现存价值（zhí）和（hé）未（wèi）来增（zēng）值,构（gòu）建（jiàn）公平、有效的公共景区产（chǎn）权（quán）变更、流转与交（jiāo）易等运行机制,确（què）保国有旅游资产的保（bǎo）值与增值任（rèn）务,促进景（jǐng）区各利益相关主体的权责利分配,实现（xiàn）景区（qū）保护公共资源（yuán）和承担社会公（gōng）益的（de）功能,达到可持续发展的目的。

（二）结合（hé）景区政（zhèng）企制度设（shè）置,根（gēn）据产权有（yǒu）效（xiào）运（yùn）行要求,进一步完善公共景（jǐng）区委托代（dài）理契（qì）约关系

构（gòu）筑（zhù）合理有效的（de）景区企业（yè）代（dài）理机制,完（wán）善景区委托管理契约制（zhì）度,从而理顺景区（qū）管理机构与景区企业的关系,通过（guò）相关制（zhì）度设计（jì）来保障企业能够在景区竞争性业务领域实现市场化、企（qǐ）业（yè）化和专业（yè）化中发挥主体作（zuò）用；从而建立（lì）起适应不同（tóng）类（lèi）型（xíng）公共景区的管理体（tǐ）制,以（yǐ）整合公共景（jǐng）区多元化目标与功能,协调（diào）各相关利益主体（tǐ）的利益诉求,以确保实现“强调公（gōng）平（píng）兼顾效（xiào）率、严格保护积极开发”的双重要求,避免引发公地（dì）悲剧、拥（yōng）挤、利益冲（chōng）突等问题,提高（gāo）资源（yuán）配（pèi）置效率,促（cù）进利益平（píng）衡（héng）与（yǔ）增加整体福利。

（三）设计和实施体现公（gōng）平、公益性,追求高效率的政府干预方式,达到“科学（xué）”、“和谐”发展公共景区事业的目标

公共景区承担（dān）着社会公益事业和市场经济企业的“双头重任”,存在保护与开发、公平与效（xiào）率的矛盾,政府干（gàn）预一向（xiàng）占（zhàn）据主导地位（wèi）,但原有体制下的政府（fǔ）干预只会造成低效率,旧的管（guǎn）制体系反而成为有效治（zhì）理的障碍,必（bì）须探索从公共利益范式到利（lì）益集团范式下的（de）激励性规制（zhì）体（tǐ）系（xì）,在新的（de）管理体制下,寻（xún）找和尝试新的政府干预手段,以提高政府（fǔ）规制效（xiào）果。

综上所述,我国（guó）公（gōng）共景区政府规制（zhì）经历了停（tíng）滞（zhì）阶段、规制（zhì）阶段和放松规制阶段,将进入再规制与放松规制并存阶段,通过产权规制、税费规制（zhì）、价格规制、特许经（jīng）营（yíng）权规制和进入退出规制等（děng）众多途径和（hé）方法,以促进我国公共（gòng）景区科学、和谐发展。