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    国有资本(běn)投(tóu)资管(guǎn)控机制探(tàn)析
    来(lái)源(yuán) Source:山(shān)西省国有资(zī)本运营有限公司(sī) 李轶琴        日(rì)期 Date:2022-11-07        点击 Hits:1676

     

    党(dǎng)的十八大正(zhèng)式揭开了新一轮国(guó)资国企改革的序幕,其中,国(guó)有资本投资运营公司(sī)改革试点是本轮改革的中心环节 。本文立足国有资本投资运营公司(sī)的特殊功能定位,以山西省省级国有资(zī)本(běn)投资运营公(gōng)司为(wéi)例,力图探析(xī)搭建与管(guǎn)资本相适应的(de)投资管控机(jī)制,以期能够为其他(tā)地(dì)方省市国有资(zī)本投资运营公(gōng)司的改革试(shì)点提供参考。

    一、山(shān)西省省级(jí)国有资本投(tóu)资运营(yíng)公司的改革历(lì)程(chéng)

    2017 年,山西(xī)省启动新一轮国资(zī)国企(qǐ)改革(gé)。2017 7 月底,山(shān)西(xī)省国有(yǒu)资(zī)本投资(zī)运营(yíng)有限公(gōng)司在太原正式揭牌成立,注(zhù)册资(zī)本(běn) 500 亿元,并采(cǎi)取(qǔ)合并设立方式,将所持原 22 家省属国企股权全(quán)部(bù)一(yī)次性注入。另外,省(shěng)国(guó)资(zī)委对山西省国有资本投资运(yùn)营有限公司进行(háng)部分授权,明确了(le) 10 项授权放权事项(xiàng),授权决定省属国(guó)有企业(以下简(jiǎn)称出资(zī)企业)的投(tóu)资计划、发行公司(sī)债券、重大融资、担保事项。2020 年,山西(xī)省(shěng)国有资本投资运营有限(xiàn)公(gōng)司再次(cì)改(gǎi)革(gé),更名为(wéi)“山西(xī)省国有资本(běn)运营有限(xiàn)公司”(以下简称山西国资运营公(gōng)司),并形成“分级授权(quán)、厘清职责、品(pǐn)字(zì)架构”的(de)山西特色国资监(jiān)管新体制(zhì),授权(quán)履行出资人管资本职责(zé),其中,投资(zī)管控是出资人管资(zī)本(běn)职责的(de)重要内(nèi)容之一。

    二(èr)、传统(tǒng)管企(qǐ)业体制下投资管控机(jī)制存在的问题

    改(gǎi)革(gé)国有资本授(shòu)权经营(yíng)体制之前,传(chuán)统管企业体制下投资监(jiān)管(guǎn)机(jī)制面临的(de)主(zhǔ)要掣肘问题包括以下(xià)三点。

    一是存在“重审(shěn)批、轻管(guǎn)理”的弊端 。实质(zhì)上,传统管企业体制下的审批(pī)制思维是出资人(rén)过于重视(shì)投前审核,力图为出资企业把(bǎ)好投资(zī)决策关,对投中管理(lǐ)及投后评(píng)价考(kǎo)核与责任追究机制不够重(chóng)视(shì)。二是存(cún)在“重过关、轻(qīng)实效”问(wèn)题(tí)。在(zài)过去(qù)的投资(zī)监管模式下,投(tóu)前审(shěn)核更加侧重合规性审查,管理制度(dù)偏原则性,缺乏细(xì)化的、实操性的可(kě)行性研究评判标(biāo)准,也缺乏报考(kǎo)编(biān)制指南、尽职调查流程与方法等核心环节。同时,出资企业普(pǔ)遍存在过关心理,出现可行性(xìng)前瞻研判不够深入,目标市场(chǎng)定位偏差、核(hé)心技术先进性不(bú)足、投资(zī)效益不达预期等问(wèn)题(tí),投前可行性研究(jiū)论证(zhèng)的水平有待提升。三是存(cún)在“覆盖窄、笼统(tǒng)化”短(duǎn)板。出资(zī)企业长期以来(lái)以固定资产投资(zī)为主,股(gǔ)权投资比重相对较小(xiǎo),并且运用多层次资本(běn)市场的意识和能力不足。因此,在过去投资监管(guǎn)模式下(xià),出资(zī)企业以固定资产投资管理为主(zhǔ),对(duì)股(gǔ)权投资、私募股权投资基金、上市公司交(jiāo)易、金(jīn)融工具(jù)等管理不到位(wèi),并且长期缺乏市场(chǎng)化商业性投资与政(zhèng)策(cè)性(xìng)投资(zī)、项目投资与科技创新投入的管理规定,投资(zī)管(guǎn)理规范亟待(dài)健全(quán)。

    三、管资本体制下(xià)投资管(guǎn)控机制改革的必要性

    投资管控是优化、调(diào)整国有经济布局和结构的基本手段,也是国有资(zī)本授权经营体制改革的重要内容。投资管控直接影(yǐng)响到产业布(bù)局(jú),产业布局又(yòu)决(jué)定了(le)出资企业的生存基础、经营效益(yì)、发展(zhǎn)后劲和市(shì)场(chǎng)竞(jìng)争力,因此投资管(guǎn)控机制改革(gé)对国有资本投(tóu)资运(yùn)营公司的健康发展至关重要(yào),具体体现在以下几个方面。

    (一)投资管控是国有资(zī)本投资运营公司践行功能使命的重要途径

    国有企业是中国特色社会主义重要的物(wù)质基础和政治(zhì)基础,是党执(zhí)政兴国的重要(yào)支柱和依靠力量。对于国有(yǒu)企(qǐ)业的职责与使命,习近平总书记多(duō)次发表(biǎo)重要讲话,作出了“两个支柱”“两(liǎng)个基础”“六个力量”“三个排头兵”“顶梁柱”等(děng)重要论述。对山西省而言(yán),国有企业是全省经济(jì)发展的基(jī)石,是支撑(chēng)全(quán)省经济大(dà)厦的脊梁(liáng)。通过构建(jiàn)与(yǔ)管资本(běn)要求相适应的投资管控机制,充分运用(yòng)产业投资、资本运作(zuò)、金融服务,可以发挥好山西国(guó)资运营公司的平台作用,从而做优做(zuò)强做大国有资本(běn)和国有企业,提升(shēng)国有资本整(zhěng)体质(zhì)量,更好地发挥国有资本(běn)的控制力(lì)、带动力、影响力(lì)。

    (二)投资引领是(shì)推进山西省产业转型发(fā)展的现实需要

    2020 年,习(xí)近平(píng)总书记再次亲临山西视察,提出了“在转型发展上率先(xiān)蹚出(chū)一条新路来”的(de)指示要求。山西省的实践也充分证明(míng),转型是山西发展的根本出路、唯一(yī)出路,是能够走通、可以走好的(de)路,是攻坚(jiān)克难、追赶超越的艰辛(xīn)探索之路。对此,省委省政府(fǔ)已经制定了“时间表(biǎo)”和“路线图(tú)”,即到 2025 年转型出雏(chú)形、2030 年基本实现(xiàn)转(zhuǎn)型、2035 年全面实现转型。在这个过(guò)程中,山西国资运营公司要加(jiā)强全局性谋划、战略性(xìng)布(bù)局,推动所出资的省属国有企业切实担(dān)负起转型发展的重大使命和历史责任(rèn)。同时(shí),还要通(tōng)过高效率、高质量的投(tóu)资,充分发挥(huī)引导(dǎo)、带动和支(zhī)撑(chēng)作用,不(bú)断优(yōu)化国有资本布局,当好山西省转型发展的主(zhǔ)力(lì)军、排(pái)头兵。

    (三)投资管控是国(guó)有资本保值(zhí)增(zēng)值的必然要求

    以前(qián),部(bù)分国有企业投资管理不够(gòu)规范(fàn),导致了(le)大量(liàng)国有资本(běn)沉淀,大(dà)而不强,全(quán)而(ér)不(bú)优,资源要素配置效率不高。有的项目投产运营后长年(nián)亏损,主要靠资(zī)本金维持(chí);有的项目开(kāi)工之际即为亏损之时;有的项目建设过程中就(jiù)已(yǐ)预计要亏(kuī)损,不得不停工。而(ér)通(tōng)过建立与管资本要求相适应的投资管控机制,下大气(qì)力抓投资管控、抓有效投(tóu)资,可(kě)以彻(chè)底刹住不理性的投资、盲目的投资、无效(xiào)的投资,并(bìng)且能够坚持(chí)效益为中心(xīn),真(zhēn)正(zhèng)按市场化、法治化的理念和思(sī)路(lù)管好、用好(hǎo)投资(zī),全力(lì)提升投(tóu)资(zī)质效,力(lì)促国有资本保值增值。

    四(sì)、国有资本投(tóu)资运营公司投资管控(kòng)机制改革基本思路(lù)

    山西国资运营(yíng)公司(sī)成立后,先(xiān)是围绕出资人基本(běn)职责,并结(jié)合投资监管(guǎn)实践经(jīng)验(yàn),在(zài)调研出资企(qǐ)业投资现(xiàn)状和存在问题的基础上,不断(duàn)探索(suǒ)改革优化投资(zī)管理体系,然后(hòu)先后经历三次重构,力图构建与(yǔ)管资本要(yào)求(qiú)相(xiàng)适应(yīng)的(de)投资管控(kòng)机制(zhì)。其基本思路是(shì):作为积极股东,以法人治理机制为(wéi)根本途径,以管(guǎn)好国有资本布局和国(guó)有资本回报为逻辑出发点,制定授(shòu)权放(fàng)权清(qīng)单和投资(zī)项目(mù)负面清单,并坚持战略管控和财务(wù)管(guǎn)控相结合(hé)、放活和管(guǎn)好相统一的原则,主抓关(guān)键(jiàn)环节核(hé)心要素。改革(gé)要点(diǎn)主要体现在以(yǐ)下几个方面。

    一是去行政化,实(shí)现市(shì)场化、法(fǎ)治化。从行政审批向通过法人治(zhì)理机制履行出资(zī)人职责转变,从保姆(mǔ)式(shì)管理向积(jī)极股东转变,将投资研究决策权回归企业。二是放管结合、把好重点项目决策关。对限额(é)以上、主业范围之外(wài)的(de)境外投资项目,由(yóu)山西国资(zī)运营公司和出资企业(yè)进行同步可行性研究;其他项目则由企业(yè)自主决策。三(sān)是以(yǐ)绩为尺,向考核要成效。树立鲜明(míng)的(de)效(xiào)率效益管理导向,坚守(shǒu)投资效益为中心(xīn),并注(zhù)重对投资效果进行评价考(kǎo)核,以此倒逼企(qǐ)业自我加压、自我约束、审(shěn)慎(shèn)投资(zī)、提高效益。四是设定投资标准、抓实关键环节。设定企业发展赛道、投(tóu)资能力与产业(yè)发展(zhǎn)线指标,并建(jiàn)立可行性(xìng)研究评判标(biāo)准体系。对在主业和新(xīn)兴产业范围(wéi)内具备投资(zī)能力且达到发展线(xiàn)指标的增量投资项目,由企业(yè)依法(fǎ)依规(guī)组织(zhī)决策(cè);禁止企业对超出(chū)范围(wéi)、不达能力和发展线指标的增量项目进行投资。五是全程管控,有效防范(fàn)投资风险。由偏重(chóng)投资事前审批向事前、事中(zhōng)、事(shì)后全过程(chéng)管理(lǐ)转(zhuǎn)变,如强化投(tóu)中监控(kòng),通过(guò)平台监测(cè)、监督,及时发现重大不利变化(huà),及时采取止(zhǐ)损措施(shī);强化项目投后(hòu)评价,将投后评价结果与可(kě)研报告(gào)所列发展线指标进行(háng)对比,同时,对比结果要(yào)与业绩(jì)考(kǎo)核紧(jǐn)密挂钩,以此实现投前审核标(biāo)准化(huà)、投(tóu)中监控动态化、投后考评(píng)刚性化的投资(zī)全流(liú)程(chéng)闭环管控,切实(shí)有效防范投资风险。六是建立专(zhuān)业力量,构筑专业投资能力。要设立(lì)国资运营研究院,建设专业化研究团队,并构建行业数据库和专家库,全力强化(huà)前(qián)瞻研判能力,为投资决策提供专业咨询支持,大力(lì)提升投资决策(cè)的科学性和有效性。

    五、国有资本投资运营公(gōng)司投资(zī)管(guǎn)控机制(zhì)的(de)搭建

    (一)投前管理关键环节

    山西国(guó)资(zī)运营公司(sī)逐步构(gòu)建(jiàn)四级投前同(tóng)步论证机制(zhì),主抓投资方向、投资(zī)能力、投资(zī)效益等(děng)环(huán)节。一是投(tóu)向方面,要把握三个“符(fú)合(hé)”,即(jí)出资(zī)企(qǐ)业投资项目要符(fú)合(hé)国有(yǒu)资本布局方向、符(fú)合山西省转型发展(zhǎn)方(fāng)向、符合企业(yè)战略发展(zhǎn)方向,并聚焦主责主业,围绕主业目录(lù)开展投资,原则上不允许(xǔ)企业在(zài)主(zhǔ)业和新兴产业之外开(kāi)展增量项目投资。二是投资能(néng)力方面,要以资产负(fù)债率(lǜ)为核心,以投资主体的资(zī)本实力、财务承受能力为出发(fā)点来开展增量项目投资,并抑制高负债企(qǐ)业投资(zī)冲动。例如,对资产负(fù)债率(lǜ)超过警戒线(xiàn)但未超(chāo)过重(chóng)点监管线的企(qǐ)业,审慎开展(zhǎn)投资;对资产(chǎn)负债率超过重点(diǎn)监管线的企业,原则(zé)上(shàng)禁止通过债务融资(zī)实施增量投资(zī)项目;固定资产投资项(xiàng)目资本金应(yīng)至少达到法定最低比例。三是投资效(xiào)益方面,设定关键盈利能力指标,参照国家标准,对标行业优秀值、良好值、平均值(zhí),推(tuī)进(jìn)新增项目关键(jiàn)指(zhǐ)标迈过(guò)全(quán)国同(tóng)行业平(píng)均水(shuǐ)平(píng)“生存线(xiàn)”、力争(zhēng)达到(dào)全国先进水平(píng)“发展线”。四是以市场可行性和技术可行性为基础,对标分析项目所在行业的(de)市(shì)场(chǎng)现状及发展趋(qū)势、市(shì)场容量和竞争格局、重点竞争对手经营情(qíng)况(kuàng)等,预(yù)估(gū)研判项目市场竞争(zhēng)力;对标分析项目所在行业(yè)的(de)前(qián)沿趋势(shì),对比(bǐ)重点(diǎn)企业的技术(shù)路径及(jí)关键(jiàn)技术指标,研判项目技术及工艺(yì)水(shuǐ)平的先进(jìn)性(xìng),以此作为(wéi)项(xiàng)目投资决策的重要参(cān)考。

    (二)投中管理重(chóng)点内(nèi)容(róng)

    一是动态跟踪管理。山西国资运营(yíng)公(gōng)司正在逐步完善系统功能模块设计(jì),建立标准化投资台账,将投(tóu)资全过(guò)程(chéng)流程、资料流转等嵌入系统,并动态(tài)跟(gēn)踪分(fèn)析运营中的投资项目,及时发现项目中的重大不利变化,督促出资(zī)企业及(jí)时调(diào)整方案,及(jí)时采取止损措施。二(èr)是阶(jiē)段性抽查,组织出资企业定期分析固(gù)定资产投资项(xiàng)目的(de)预算(suàn)执行情况和建设进度情况,严控设(shè)计概算不超可(kě)研(yán)投资估(gū)算、施工预算(suàn)不(bú)超设计概算、竣工(gōng)结算(suàn)决算不超施(shī)工预算;强化(huà)财务(wù)硬约束,加强被投资企业的财务监(jiān)控。

    (三)投后管理(lǐ)关(guān)键环节

    重点抓好投后(hòu)评价(jià)、绩(jì)效考核、项目审计三(sān)个(gè)环(huán)节。一是投后评价(jià)方(fāng)面,组织出(chū)资企业每年对(duì)已完成(chéng)竣工验(yàn)收或交付验(yàn)收后一个财务年度的固定资产投(tóu)资项目,以(yǐ)及已完成登记手续(xù)或产权交割手续、取得管理权一个财(cái)务年度后(hòu)的股权投资项目开展(zhǎn)项目后评(píng)价(jià),以研究项目的决策(cè)、实施、结果及(jí)其影(yǐng)响等(děng)。同时,要着(zhe)重对比发展线指标的实(shí)际结果与项目决策时确定的(de)预期目标,找出差距,总结经(jīng)验,吸取教训,以达到改善(shàn)投资(zī)决(jué)策和管理水平、提升投资效益的目的(de)。山西国资运营(yíng)公司可(kě)适(shì)时选择(zé)部分重大投资项目,委托独立的第三方机构开展投后评价,并向(xiàng)企业通报投后评价结(jié)果,推广项目开展的有(yǒu)益经验。二是(shì)绩效考(kǎo)核方面,要督促出(chū)资企业建立健全投资业务责任(rèn)体系。所有投资项目均应明确项目负责人和实施(shī)团队,并且依(yī)据(jù)项目可(kě)行(háng)性研究报告数据(jù),签署项目投资目标责任书;在(zài)项目建成投产或(huò)运(yùn)营后,实(shí)行项目后(hòu)评价结果与责任书(shū)目(mù)标奖罚联动,与企业班子成员(yuán)的本年度绩效薪酬兑现直接(jiē)挂钩。三是项目审计方(fāng)面(miàn),要督促出资企(qǐ)业(yè)建立多(duō)部门协调联(lián)动机制(zhì),跟踪审计(jì)投资决策、资金使用、投资收(shōu)益、风险管控等关键(jiàn)环节(jiē),并及时提出审(shěn)计建议(yì),以(yǐ)达到规范项目(mù)管理、防范化解风险的目的。

    (四)中介机构管理

    出资企业应强化中介(jiè)机构管理,实行(háng)诚信承诺和黑名单制。出资企业(yè)应与进(jìn)行(háng)可行性(xìng)研究论证、尽职调查、审计、资产(chǎn)评(píng)估及投后评价的(de)中介机构签订诚信(xìn)承诺(nuò)书(shū),凡发现舞弊或造假行为(wéi)的,将(jiāng)终(zhōng)身追责。山西国资运营公司、出资企业分别建立中介机(jī)构的信息(xī)公开和“黑名单”制度,引导和督促“阳(yáng)光”操作,将违规的中(zhōng)介机构列入“黑名单”,要求其(qí)一定(dìng)时期内不得在出资(zī)企业(yè)范围内开展(zhǎn)业务。

    六、结语

    投(tóu)资管控(kòng)是(shì)国有资本授权经营(yíng)体制改革的重要内容(róng),国有资(zī)本投资(zī)运营公司要(yào)在(zài)精准把握“管(guǎn)资本”核(hé)心(xīn)要义的基础(chǔ)上,在厘清权(quán)责边界的前提下,结合区域国(guó)资国(guó)企改革所处(chù)阶段特征、产业布(bù)局结(jié)构、国资规模等实际情况,以管(guǎn)好国(guó)有(yǒu)资本(běn)布局和国有资本回报为出发点(diǎn),立足积(jī)极股东身份(fèn),构建与本区域特征相(xiàng)宜、适(shì)合管资(zī)本要求的投资管控机制。

    米兰

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