资本的（de）本质是一种社会关系，通过资本运营实现（xiàn）价值的增值（zhí）。通过（guò）国有企业混合所有制改革（gé）促进国有（yǒu）资本（běn）和其他类型的（de）资（zī）本取长补短（duǎn），协同共进、融合发展，有利于优化国有资本布局（jú），放大各类资（zī）本功能，提（tí）升国有（yǒu）资本配置和（hé）运行效（xiào）率。

一、我国国有资本（běn）配置现状及主要问题

（一）国资监管体制机（jī）制尚（shàng）有改（gǎi）善空间

       国资（zī）监管（guǎn）主体有待于（yú）进一步明（míng）确。国资监管体制存在各市场监（jiān）管部门交叉监（jiān）管情况，不仅导致行政监（jiān）管资（zī）源的浪费（fèi）, 也增加了（le）被监管（guǎn）对象的（de）经（jīng）营（yíng）成本。在国资监（jiān）管信息（xī）的阻隔上（shàng），各个部门（mén）没有对（duì）监管信息进行有效（xiào）共享，没有形成协同监管的合力。国资监（jiān）管“条块分割”既分散了（le）市（shì）场的有限资源，又限制了市场的有（yǒu）效拓展（zhǎn），在（zài）当前互联网（wǎng）扁平化时代将面临（lín）更大的发展（zhǎn）压（yā）力（lì）。

       国有（yǒu）产权（quán）交易市场机制有待健全。国有（yǒu）产权交（jiāo）易监管部门根据各自监管（guǎn）的要（yào）求（qiú）相应（yīng）出台（tái）不同（tóng）的（de）监管文（wén）件，制定不同的监（jiān）管政策，使用不同的监管方（fāng）法，弱化了国有（yǒu）产权交易市场（chǎng）的（de）市场化功能。不（bú）同（tóng）交易机（jī）构或交易（yì）平台（tái）涉及交易的各（gè）种规章制（zhì）度和操作办法标准（zhǔn）不一，交易数据的统计口径也不一致，不（bú）利（lì）于市场间交易（yì）信（xìn）息共享和项目资源互相推介。

       金融资本对资源调配的（de）支持力度（dù）不（bú）够。政府（fǔ）直接（jiē）配置国（guó）有（yǒu）资本（běn）的种类和（hé）数（shù）量仍（réng）然过多，拥有较多（duō）的公共（gòng）事业性质的国（guó）企，金融（róng）行业上市公司缺乏（fá）。金融机构（gòu）在进（jìn）行信贷投放（fàng）时非常注重信用水平，一般对贷款企业的抵押（yā）质押品（pǐn）、企业资质（zhì）等信息（xī）会予以高（gāo）度关注（zhù），金融（róng）机构对信贷政策把握不到位支持新兴产（chǎn）业力（lì）度相（xiàng）对（duì）较弱（ruò）。

（二）国有资（zī）本结构（gòu）布局待进一步优化（huà）

       我国国有资本产业（yè）布局不合理。很大一部分国有资（zī）本集中在低效（xiào）、产能过剩、产业（yè）层次不（bú）高、产业（yè）链低（dī）端的领（lǐng）域内。高新技术、互联网金融（róng）、新能源、新材料等新兴战略产业领（lǐng）域（yù）国有资本投入占比不高，具有产业带（dài）动力（lì）、影响力的领域内国有（yǒu）资（zī）本占比更（gèng）是处于（yú）较低比例。大规模的国有资本（běn）投（tóu）入到国民各产业发展（zhǎn），但是产业分布较散，未能（néng）实现国有（yǒu）资本的规模（mó）聚集效（xiào）应。我国国（guó）有（yǒu）资本分（fèn）布涉及行业过多，行（háng）业覆（fù）盖面过宽、战线分（fèn）布（bù）过长、资源（yuán）配置过散、行业主（zhǔ）业趋同、同业过度竞争、资（zī）本集（jí）中（zhōng）度不高，不（bú）利于发挥（huī）其在产业发（fā）展方向（xiàng）的（de）引导作用。基础和公益性（xìng）行业（yè）领域布局较为分散。国有资本对资源的控（kòng）制力和影响力未完全发挥，运营效率不高，战略（luè）性行业领（lǐng）域国有资本竞争力还不够强（qiáng）。

       国有（yǒu）企业资本规模小竞争力不强。经（jīng）过了（le）多年的国有企（qǐ）业改革，我国的国有企（qǐ）业（yè）竞争力水平整体有所提高，尤其是产生了一批立足国际市场的大型国企，对国有（yǒu）资本的布局产生了一定的影响。但是较（jiào）之发达国家的国际领先跨国公司（sī）而言，我国的（de）国有企业仍然存（cún）在规模偏（piān）小、资源配（pèi）置力弱、行业集（jí）中（zhōng）度偏低，国际竞争优势不强等问（wèn）题。一些大型国有（yǒu）企业业务板块纷杂（zá）、主业不（bú）突（tū）出、辅业（yè）包袱重，子（zǐ）企（qǐ）业层级过（guò）多（duō）、母公（gōng）司对子公司管控能力弱。国有企（qǐ）业普遍存在内外部体制机制灵（líng）活性相对不（bú）足，面对行业（yè）更新（xīn）和（hé）产业（yè）升级转型（xíng）等应对（duì）能力不强，部分传统国有企业盈利能力持续下降（jiàng）、债务负担过重、资本运营风（fēng）险较高。国有资本从“散小弱低”企（qǐ）业退出机制（zhì）不完善，进入具（jù）有竞争力和影响（xiǎng）力的企业规划缺乏统筹长（zhǎng）远设计。这需要在新一轮的国有企业改革和国有资本布局中进行战略方面的调整，坚持国有企业重组整合的基础上，推动国有资（zī）本向具有（yǒu）较强（qiáng）国际竞争（zhēng）力的企业及其主业集中，完善企业内外的（de）体制机制（zhì），国有资本向拥有自（zì）主知（zhī）识产（chǎn）权、国际知名品牌、行业领先技术、具（jù）有一流国际一流企业潜力的国（guó）有布（bù）局。

（三）混合所（suǒ）有（yǒu）制改革制度体系不完善

       混合所有制改革配套制（zhì）度（dù）不健全。一是员工持股（gǔ）操（cāo）作依据待细化。需紧密结合国家治理体（tǐ）系建设和国有企业功能定位，研究明（míng）确（què）国有资本在哪些行（háng）业必须独（dú）资，在哪些行业必须控（kòng）股，在哪些（xiē）行（háng）业（yè）可以参股或完全退出。同时，需结（jié）合（hé）不同行业（yè）企业特（tè）点（diǎn），优选最佳战（zhàn）略投资者（zhě）、探索（suǒ）最（zuì）合理（lǐ）的股权结构。二是国企民企融合度（dù）需加（jiā）强。国有资本与社会资本在企业文化（huà）、管理理念（niàn）、价值取向等（děng）方面存在（zài）差异，混合所有制企（qǐ）业中如何实现两者真正的有（yǒu）效融（róng）合，还需要（yào）进一步探（tàn）索各类资本（běn）协（xié）同发展的（de）价值（zhí）理念、行为准则和有效合作规范体系（xì）。三是混改后（hòu）的企业治（zhì）理机制（zhì）需进一步完善。混改（gǎi）后的企业（yè）在治理（lǐ）机制、管（guǎn）理（lǐ）方法、运行方式、激励机制等方面都与原先的（de）企业既有的（de）模（mó）式存在较大差异，需要进行既“换汤”又要“换药（yào）”式的改革创（chuàng）新（xīn），全面激发企业发展（zhǎn）的内外动能。

混合所有制改（gǎi）革推进中所（suǒ）暴露出来的问题亟待破解。从当前各地推进混改的成效来看，各区域间（jiān）混合所有制改革呈两（liǎng）极（jí）分（fèn）化趋势，改革进度各一，大部分地区混改有待提（tí）速。一些地（dì）方国企混合所有制（zhì）改革“名义”重于“实质（zhì）”，改革不彻底，有的地方国企混改后（hòu）企业（yè）依然沿（yán）用老的思维和模（mó）式运行企业，有的混改后的（de）企业依然存在“一股（gǔ）独大”的问（wèn）题。混改的范围和改革力度尚需进一步加（jiā）强（qiáng）。从目前来（lái）看，地方（fāng）混合所（suǒ）有（yǒu）制改革的试点大多停留在竞争性国（guó）有（yǒu）企业的二级（jí）（及以下）公司层（céng）面，涉（shè）及（jí）到集团（tuán）层面的（de）改（gǎi）革不多，已开展的地方国企需进一步提升“改”的质量，尤其是地方政府在一级、二级企业完善（shàn）公司治理（lǐ）结构、强化激（jī）励方面的进展比较有限（xiàn），改革的（de）关键环节和领域还（hái）需进一步强化。

二、以混合（hé）所有（yǒu）制改革（gé）提升国资（zī）运营效率总体思路

       国有资本调（diào）整和优化的核心（xīn）是（shì）增强（qiáng）国有资本的控制力（lì）、影响（xiǎng）力和运行效率，重点解决（jué）国有资本“投向哪里”以及“投入（rù）多少”的问题。未来我国国有（yǒu）资本布局（jú）的（de）方（fāng）向，主要是按照国（guó）有资本的基本特性（xìng）进行资（zī）本的（de）安排和运（yùn）营，并在国有资本载体的国（guó）有企业层面（miàn）建立（lì）和完善（shàn）有利于提高（gāo）经营效率的体制机制（zhì）。

国有企业作（zuò）为国有资（zī）本的重要载体，加（jiā）快调整企业（yè）产权结构、在实现（xiàn）产权多元化（huà）的基础（chǔ）上，建立现代企（qǐ）业制度，是提高国资运（yùn）营（yíng）效率的（de）重要途（tú）径（jìng）。通过国有企业（yè）内部法人（rén）治理结（jié）构的完善和外部经营环境的优（yōu）化，整合优质资源，提高国（guó）有资本运（yùn）营效益，使企业真正实现（xiàn）政（zhèng）企分离、政资分（fèn）离，增强国有企业的活力，由传统企业管理制度向现代企业制（zhì）度（dù）加速转型（xíng）升级。

通过混合所有制改革，引入具（jù）有优势资源或者核心竞争力的战（zhàn）略投资者，带动国有（yǒu）企业产业（yè）升级（jí），推进各（gè）类资本融合（hé）发展。以拥（yōng）有优（yōu）势主（zhǔ）业的企业为（wéi）主导（dǎo），发挥国（guó）有资本（běn）运营公司（sī）专业（yè）平台作用（yòng），聚（jù）焦企业主业板块，加（jiā）大内部现（xiàn）有优质资源整合和国有企业之间（jiān）专业化（huà）整合。国有资本有序地从“规（guī）模小”“分布散”“盈利弱”“经营差”“产业链低”的企业退出（chū），根据（jù）产业发（fā）展方（fāng）向适度的向（xiàng）龙头骨干企（qǐ）业集中。

以国（guó）有（yǒu）企业提质增（zēng）效为（wéi）目标，遵（zūn）循（xún）市（shì）场经济方向，多措并（bìng）举着力发展混合所有制（zhì）经济，提高（gāo）国有资本的配（pèi）置和运营效率。

三（sān）、提高国有资本配（pèi）置运营效率对策建议

       总体而言，创（chuàng）新和改革国有资本资源配置可以分别从政府体（tǐ）制机制完善、企（qǐ）业（yè）外部（bù）资源整合和增强企业（yè）内力建设三个（gè）层面推进。

（一）完善国资管理体制，创新（xīn）国资（zī）监管机制

       加强顶层（céng）设计，强化协调监督。改革（gé）国资监（jiān）管体制（zhì），充（chōng）分发挥其对国有资本（běn）监督和（hé）管理的两项（xiàng）权责。所谓国有资（zī）本的“监督”是国资监管部门作为出资人对国有资本（běn）的（de）风险防（fáng）控职能，主（zhǔ）要是对资本授权进行监（jiān）督，“管理”是以管资本为主（zhǔ），考核相应的经济指标，从（cóng）放（fàng）活资本（běn）经（jīng）营权的基础上下（xià）放相应权责，完善资（zī）本授权机制和相应的流（liú）程规范。按照市场监管（guǎn）与出资人职责（zé）相分离的原（yuán）则（zé），理顺国有资本管（guǎn）理体制。建（jiàn）立统一的国有资本出资人制度，明确出资人的（de）权利、义（yì）务和责任。出资人主要对其（qí）所（suǒ）出（chū）资的（de）资本进行负（fù）责，重（chóng）点关注国有资（zī）本的投资方向、国有（yǒu）资本的分布、国有资本的运营、国（guó）有资本的收益、国有资本的（de）风险防范等，而（ér）国有资（zī）本的具体运（yùn）营事务由企（qǐ）业依（yī）法自行履职。国资监管机构加强对战略、投资和（hé）重大事项的监（jiān）督（dū），但避免介入（rù）过深。加强财务监控的（de）及时性和有（yǒu）效（xiào）性，建立国有企业事（shì）前（qián）报告制度（dù）、事后报告制度（dù）和总体（tǐ）报（bào）告制度。

（二（èr））优（yōu）化（huà）国（guó）有（yǒu）资本布（bù）局（jú），释放（fàng）国（guó）有经济资源（yuán）

       进一步优化国有（yǒu）资本产业布局。突出主业，聚（jù）焦优势（shì）产业，促进（jìn）优势产业（yè）发（fā）展扩张（zhāng），并（bìng）逐（zhú）步退出劣（liè）势产业。国（guó）有（yǒu）资源重点投向基础性、公共性、战略（luè）性、平（píng）台（tái）性（xìng）等关（guān）键领域、优势产业和核（hé）心企业（yè）。用改革的办法推（tuī）进布局结构调整优化，切实改变国有企业“小、散、弱”的状况（kuàng）。稳妥推（tuī）进压缩企业管（guǎn）理层级精简企（qǐ）业法人数量工（gōng）作。加快处置“僵尸企业”和特困企业，通过处置（zhì）“僵尸企（qǐ）业”释放（fàng）国（guó）有经济资源。对具有一定的品牌影响力（lì）和技术竞争力、符（fú）合产业发（fā）展方向，却又因各种原因暂（zàn）时困难的企业，通（tōng）过（guò）兼并重组、优化组合的方式（shì），盘活现有资源，提（tí）升（shēng）企业经（jīng）营（yíng）和竞争（zhēng）能力；对不符合产（chǎn）业发展方（fāng）向而又长期亏（kuī）损（sǔn）的企（qǐ）业（yè），则应通过破产重（chóng）组、资（zī）产处置等方式，将其占（zhàn）据（jù）的（de）财政、信贷等资源释放出（chū）来，为新兴产业或（huò）具有创（chuàng）新潜力的企业提供资源支持，进而形成经济（jì）发展的新动能。

       融合发展（zhǎn）资本链与产业链（liàn）。积极（jí）履行国企的社会责任，加（jiā）强资（zī）源整合（hé），延伸上下（xià）游服务链条，打通国资业务全产业链（liàn）促进公共资源市场化配置（zhì）。通过金（jīn）融行业来带动传统企业（yè）转型升（shēng）级，将资本链（liàn）与产业（yè）链融合，对各类资本协同共进起到双赢的效果。通过调整、优化国有资本配置（zhì）结构，消（xiāo）除资源配（pèi）置中的“挤出效（xiào）应”，为民（mín）营企（qǐ）业发展提供相对宽松的（de）资源环境和营商环境，进（jìn）一步释放民营经（jīng）济活力。优（yōu）化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等（děng）方式，优先支持引入社会（huì）资本的项目。引（yǐn）入保（bǎo）险资金、社保（bǎo）基金等长（zhǎng）期投资者参与具（jù）有战略性的重点工（gōng）程（chéng）投资和项目运营（yíng）。鼓（gǔ）励社会（huì）资本投（tóu）资或参股基础设施（shī）、公用事业（yè）、公共服务等领域项目，使各类投资者在平等竞争中（zhōng）获取合理收益。在基础设（shè）施（shī）和公共服务领域（yù）选择有代表性的政（zhèng）府投融资（zī）项目，开展多种形式的政府（fǔ）和社会资本合作试点，加快形成（chéng）可复制、可（kě）推广的模式和经验。

（三）完善混改（gǎi）制度（dù）体系（xì），统筹推（tuī）进资（zī）本整合

      强化混合所有制改革顶层设（shè）计。进（jìn）一（yī）步准确界定国有资本功能（néng），明确非公有制经济发展的空间和范围，对混（hún）合所（suǒ）有制改革（gé）的法（fǎ）律制度和保（bǎo）障（zhàng）机制进行精细（xì）化（huà）设计（jì）和落实。在指标制度、标准制度、统计（jì）制度、考评制（zhì）度、机构（gòu）组织（zhī）等方面深化国企混合所有制改革（gé）和探（tàn）索创（chuàng）新，形成衡量发展、统（tǒng）计发展、考评发（fā）展、组织发展、推（tuī）动发展的新（xīn）制度体系（xì）。进一步明确国有企（qǐ）业混（hún）合所有制改革（gé）重点和方（fāng）向，优先选择（zé）主业（yè）处于充（chōng）分竞争行业（yè）和领域的商业类国（guó）有企业，积极推进混合所（suǒ）有制（zhì）改革。按照国（guó）有企（qǐ）业分类的不同（tóng）采取（qǔ）相应措施，在（zài）引导（dǎo）子公司层面（miàn）改革的同时积极探索在集团公（gōng）司层面推进混合所有（yǒu）制改（gǎi）革。

       积极推进混合所有制改革，动态地（dì）调（diào）整和优化国有资本布局（jú）。从资本融（róng）合发展的角度（dù）出（chū）发，本着（zhe）有利（lì）于各所有制经济资（zī）本放大（dà）、资源互补、协同并进的原则进行产业（yè）布局和行（háng）业发展。充分（fèn）发挥（huī）非公有资本在资金、技术、管理（lǐ）、人（rén）才、信息等方面的资源（yuán）优势，强化国有资本在政策（cè）、融（róng）资（zī）、信用等（děng）方面的优势。探索建立国有股东“金股”制（zhì）度（dù），通过约定对特定事项的否决权，确保国有资（zī）本在特定领域的控制力。国有企（qǐ）业股权多元化（huà）的（de）目的在于促进国有企业建立现代（dài）化企业（yè）制（zhì）度，充（chōng）分（fèn）发挥市场机制在国有资（zī）本流动中的调节（jiē）作用（yòng）。通过股权（quán）多元化可以分（fèn）担国有资本（běn）投资经营风险，减轻国有（yǒu）企业（yè）经营资金压（yā）力和促（cù）进理（lǐ）性经（jīng）营决策（cè）。除（chú）少数领域外，要积极（jí）发展（zhǎn）多元投资主体公司。目（mù）前（qián），国有大企业多呈现集团形态（tài），即一个（gè）独资母公司下面有若干个全资（zī）或者控股子公司。多元主体参与资本投资、运营决策，会产生共（gòng）同的（de）价值（zhí）分析和评价，降低（dī）因投（tóu）资失误而带来的国（guó）有资本流失风险。加快国有企业股权多（duō）元化进程，尤其是在母公司层面引入私人（rén）资（zī）本（běn），以加强政企分（fèn）开和减（jiǎn）少体制（zhì）风险和加强国有资本（běn）专业化能力。积极引进战（zhàn）略投资者，提升（shēng）企业（yè）的整体竞争合力，推动企业整体经营机制（zhì）转变。