2019 年 11 月份国务院印发《关（guān）于以管资本为主加快国有资产监管（guǎn）职能转变的实施意见》，其中明确指出要（yào）将构建（jiàn）以（yǐ）“管资（zī）本”为（wéi）主（zhǔ）的国有（yǒu）资（zī）产（chǎn）监管体制，作为新时期国有（yǒu）企（qǐ）业改（gǎi）革的重要（yào）方向。该文件（jiàn）自（zì）下（xià）发实施以来，许多国有企业立（lì）足自身实际（jì）情况，在（zài）创（chuàng）新国资监管体制方面展开了大量的探索和试点（diǎn），积累（lèi）了丰（fēng）富经验，取得了显著成效。当然，由于国（guó）企（qǐ）改（gǎi）革中暴露出许多（duō）新（xīn）矛盾、新问题，也使得国资（zī）监管工作开展仍然（rán）存在诸（zhū）多亟待改进的（de）地方。在（zài）这一背景下探索国企深化改革与国资监（jiān）管创新的可（kě）行性路径，对（duì）国企经营发展（zhǎn）有积极（jí）意义。

一（yī）、创（chuàng）新国资监管体（tǐ）系对国企改革（gé）的影（yǐng）响

国企改革的关键（jiàn）在于产权改（gǎi）革，而国资监管的任务是产权管理，两者相互渗透，存在密切（qiē）关联。通（tōng）过创新（xīn）国资监管（guǎn）体制，一方面是有效防范地方国有（yǒu）企（qǐ）业存在的资产利用效率不高、资产流失情况严重等常见问题，确保国有资产的完整性和安全性；另一方面则是围（wéi）绕国有（yǒu）企业的改革计划、发展目标（biāo），整合各类（lèi）资（zī）产，提高其利用效率，以便于为国有企业创造更（gèng）高的（de）经济（jì）效（xiào）益，进（jìn）而为国企深化改革（gé）奠（diàn）定物质基（jī）础。从这一角度（dù）来看，创新国有资（zī）产（chǎn）监管体系不仅（jǐn）是国（guó）企（qǐ）改（gǎi）革道路上（shàng）的重要（yào）部分，同（tóng）时也对国企健康（kāng）经营和改革发展起到了保障作用。除此之外，以（yǐ）创新国资监管体系（xì）为抓手，着重解决地方国企存在（zài）的政资、政企不分（fèn）问题，加快构建（jiàn）现代企业制度和（hé）现代治（zhì）理结构，也有助于国企在新时期实现跨越（yuè）式（shì）发展。反过（guò）来说，国（guó）企改革激发了国企（qǐ）发展活力，引进了新（xīn）型管理模式，这也为国（guó）资监管（guǎn）机制创新提供了良好（hǎo）环境，两者之间（jiān）相辅相成，探（tàn）究（jiū）国（guó）企改革与国资监（jiān）管创新的（de）可（kě）行（háng）性（xìng）举措，成（chéng）为现阶（jiē）段国企改革研（yán）究的一（yī）项（xiàng）重点课题。

二、国（guó）有企业改革中亟待解决的问题

1. 国企盈利能力（lì）有待提升。对于（yú）地方国（guó）有企业（yè）来说，虽然改革取得了阶段性（xìng）成效，但是大多面临债务（wù）问题，其根本原因在于自身（shēn）的盈利能力（lì）不强（qiáng），尤其是对于公益类企业，按照（zhào）地方（fāng）政府或（huò）上（shàng）级主管部门的要求，在日常经（jīng）营中还需要（yào）承（chéng）担建设任务（wù）或融资义（yì）务（wù），经营性（xìng）收益（yì）较（jiào）少。长此以（yǐ）往（wǎng），导（dǎo）致地方国（guó）有企业（yè）产生大量负（fù）债（zhài），对国企（qǐ）的健康（kāng）经营（yíng）乃至后续的改革发展都（dōu）产生了不利影响。除此之外（wài），部分国（guó）有（yǒu）企业的（de）薪酬机（jī）制不够科学，奖罚激励（lì）作用没有（yǒu）得到突（tū）显，这种情况（kuàng）下国企（qǐ）职工（gōng）的积极性不高，存（cún）在资（zī）源闲置率高、浪费（fèi）问题严重（chóng）的情（qíng）况，也是制约国企经营（yíng）效益增长的重要问题。还有一些地方国企对政府补贴依赖性较强，久而久之失去了主（zhǔ）动获取盈利（lì）的积极性，国企市场竞争力下降（jiàng）。

2. 国资监管没有体现出差异性。根据（jù）国有企业在国民经济发展中发挥（huī）作用的不同，可以（yǐ）将其分为商业（yè）类、公益类两种基本（běn）类型。对于不同类型的国有企业，适用的国资监管模式也不尽相同。但是目（mù）前来看，国企国资改革中（zhōng）并未（wèi）体现出差（chà）异，对于不同类型的国企，在国资（zī）监管上仍然采用“一刀切（qiē）”的方式，不利（lì）于国资监（jiān）管水平的提升。除此之（zhī）外，在不同的历（lì）史时期和发展阶段，国有企业的所属类别也会发生变（biàn）动。例如国（guó）有钢铁企业在设立（lì）之初，承担着（zhe）支持国家工业发展、保障国（guó）民经济安全的重要责任，彼时属于公益（yì）类（lèi）企（qǐ）业（yè）；而随（suí）着供给侧结构性改（gǎi）革（gé）的进（jìn）行，国有钢铁企业逐（zhú）渐（jiàn）向（xiàng）商业（yè）类企（qǐ）业转变。在这种情况下，如（rú）果没有及时（shí）转（zhuǎn）变（biàn）国资监管（guǎn）方（fāng）式（shì），还（hái）是沿用（yòng）传统的监管模式，也必然会对国有资产的（de）保（bǎo）值增（zēng）值以及国有企业的（de）健康发展带来负面影响（xiǎng）。

3. 国企（qǐ）融资渠道单（dān）一（yī）化。国（guó）企改革过程中（zhōng）对资金（jīn）稳（wěn）定提出了更（gèng）高要求（qiú）。充足的资金保障可以（yǐ）增强国企（qǐ）改革中应（yīng）对风险（xiǎn）的能力，是保（bǎo）障国企健康经营和高质量发展的（de）重（chóng）要基础。目前看（kàn）来，国企融资渠（qú）道相（xiàng）对单一，对（duì）银行贷款的依赖性较强。近年来受到金（jīn）融市场环境的影响（xiǎng），银行方面基于（yú）风险防控考虑提高了（le）信贷门槛，国企（qǐ）融资（zī）难度和（hé）融（róng）资（zī）成本均有所（suǒ）上涨。除此之（zhī）外，许多融资平台的治理结构不（bú）科学，也成（chéng）为（wéi）隐性的“债务炸（zhà）弹”，给国有企业的健康发（fā）展带来了威胁。

4. 国资监管权责（zé）不清问题仍然存在。在（zài）国有企业深化改（gǎi）革中（zhōng），国（guó）资监管（guǎn）在（zài）优化资产配置、防止资产流失等方（fāng）面发（fā）挥了至关重要的作用（yòng），为（wéi）国企的经营发展提（tí）供了物质（zhì）保障。但是一些地方国有企业存在国资监管（guǎn）模式明显滞（zhì）后于（yú）国企改革进程的情况，现有的国资监管效能不高，尤其是权责边界不清晰的（de）问题（tí）十分突出（chū）。决策效率不高、监管责任不清，未（wèi）能将国有企业的全部国资纳入（rù）到监管范畴中，在监管（guǎn）不到位的情况下（xià），很容（róng）易发生国有资产（chǎn）流失的问题，除（chú）了（le）直接损害国有企业的（de）利益外，也会（huì）严重制约国（guó）企的经营发展（zhǎn）与深（shēn）入（rù）改革。另外，许多地方（fāng）国企在（zài）落实国资监管任务时，往往侧重于事后监督问（wèn）责，总是等到出现国有资产流失、浪费等问题（tí）后再（zài）追究相（xiàng）关人员的责任，而实际上很多已（yǐ）经流失的国有资产无法（fǎ）全部追回（huí），因此（cǐ）无法从源头（tóu）上解决国有资（zī）产流（liú）失问题，也（yě）成为国（guó）企改革（gé）道路上必须要解决（jué）的问题之一。

三、基于国资监管体（tǐ）制创新的国企改革实践举措

1. 坚持市（shì）场（chǎng）导向，提高国企盈（yíng）利能力。化解国企债务问题，可以减轻国（guó）企改革与（yǔ）经营的负担，是新时期提高国企盈利能（néng）力的（de）有效举措。在国资监管体制创新背景（jǐng）下，可以尝试以下措施增强国（guó）企盈利（lì）能力（lì）：一是（shì）明确以市场为导向、政企分开（kāi）的原则。要进一步突出（chū）市场在资源配（pèi）置中的（de）能动作用，通（tōng）过激发市场活力，让地（dì）方国（guó）有（yǒu）企业能够（gòu）与其他大中型国企、民营（yíng）企（qǐ）业等展开公平的市场竞争，在这一过程中不断提高（gāo）企业的竞争能（néng）力和经营（yíng）水平。二是加快推进国企（qǐ）的（de）整合重组，对于地方上（shàng）多而散的小型国企（qǐ）进行整合（hé），通过集合资源优势，扩大（dà）国企规模，增强综合实力，促使（shǐ）国企经（jīng）营获利能力的提升。三是与时俱进（jìn）推动薪酬改革，坚持以人为本原则，建立健全市场化激励约束制度（dù）。构建员工能进能出、薪酬能增能（néng）降的灵（líng）活（huó）变动（dòng）机制（zhì），充分调动员工（gōng）的创造性、积（jī）极性，为（wéi）国企经营效益提升和改革发展（zhǎn）提（tí）供智力支持。

2. 完（wán）善国（guó）企分类改革标准，实行（háng）分类监管（guǎn）机制。国企分类改革（gé）作为国（guó）企改革的重（chóng）要部分（fèn），通过细化（huà）分类（lèi）依据，实行分类监管机制，面向不（bú）同类型的国企提供与之配套的（de）国资监（jiān）管模式，以保证国有资（zī）产（chǎn）的完整性和安全性，提高国企（qǐ）资产的利（lì）用率（lǜ）。以完善国（guó）企分类（lèi）改革标（biāo）准为切入点，结合国（guó）有企业（yè）的实（shí）际情况（kuàng），选（xuǎn）用与之匹配的（de）国资监管模式。例如，对于商业类国有企（qǐ）业，应（yīng）当加快（kuài）国资管理从“管资产（chǎn）”向“管资（zī）本”的（de）转变，其目的在于以（yǐ）保证（zhèng）国（guó）有资产完整为前（qián）提，追求国有资本的保值与（yǔ）增值（zhí），切实提高国（guó）有资本的回报（bào）率，以支持（chí）国有企业经营（yíng）效益的（de）提升（shēng）。对于公益类国有企业，考虑到其（qí）承担了较（jiào）多的政策目标，因此在（zài）国资监管方（fāng）式上（shàng）还是维（wéi）持原（yuán）来的（de）“管资产”模式（shì）。需要注意的是，应根（gēn）据当前国企改（gǎi）革进程与经营发展需（xū）要，对国企主业范围进行明确限定，通过提（tí）升（shēng）主（zhǔ）业管理水平，让国有企业在提供公共产品（pǐn）和公共（gòng）服（fú）务上发挥（huī）出（chū）更高的水平（píng）。由（yóu）此可见，坚持分类改革和分（fèn）类（lèi）监管，也（yě）是新时期国有企业创新国资监（jiān）管（guǎn）体制和实现健康经（jīng）营发展（zhǎn）的重要举措。

3. 拓宽融资渠道，完善法人（rén）治理结构。推进国有企业改革（gé）稳步进行，必须要提供充足的资金保障（zhàng）。针对当前地方国企融资渠（qú）道单一化的（de）问题，必须要强化政（zhèng）府（fǔ）引导作用，鼓（gǔ）励市场化运作，尝试建立起更（gèng）加多（duō）元的融资模式（shì），增（zēng）加资（zī）金来（lái）源渠道，从而有效防范国（guó）企改革与发展中资金短缺（quē）的风险。目（mù）前地方国企的筹资渠（qú）道还是以银（yín）行贷款为主，下（xià）一步要尝试拓展筹资渠（qú）道，例如企业债、市（shì）政债券、企（qǐ）业中（zhōng）期票据（jù）等融资方式。在此基础上，还要结合各（gè）国企的（de）实际（jì）情况，鼓励有（yǒu）条件的（de）企业（yè）在依法合规的前（qián）提（tí）下，开（kāi）辟股权融资、产权交易、信托等（děng）途径筹集资（zī）金。通过拓展融（róng）资渠（qú）道，实现（xiàn）筹资风险的分散（sàn），避免国企改（gǎi）革与经营中因为资金（jīn）短缺（quē）而影响改革进程（chéng）、正常（cháng）运转的（de）情况。在推广（guǎng）以管资本为（wéi）主的国资监管模式下，切实增强国（guó）企领导（dǎo）的责任意识、履职能力，以（yǐ）实际行动为（wéi）国（guó）资监管水平的提升提供（gòng）智力支持。同时（shí），健全配套（tào）的考核（hé）评估制度，坚持按月考核，以考（kǎo）核促提升（shēng），以监管促发展，为（wéi）国有企业在改革（gé）与经营方面取得（dé）新成绩提供必要的支持。在完善公（gōng）司（sī）治理结构（gòu）的基础上，构建更加（jiā）透明、规范、及时的信息披露机制，保证在出现国（guó）有资产流（liú）失、浪费（fèi）等问题后，可（kě）以第一（yī）时间进行处（chù）理，对切实保障国（guó）资安全、维护国企利益有积（jī）极帮助（zhù）。

4. 明晰职责边界，创新国（guó）资监管（guǎn）方法（fǎ）。国企国资改（gǎi）革（gé）实（shí）现从“管企业”向“管资本”的（de）转变，关键在于明（míng）晰职责边界，既要做（zuò）到（dào）各司其职，又要能相互配合，只有（yǒu）形成了国资监管合理，才能实现对国有（yǒu）企业资产的精细化管（guǎn）理、规范化监督。首要任务是制定权（quán）利责任清单，将国资监（jiān）管责任（rèn）落实到个人。同时，还要配套（tào）出台（tái）适用（yòng）于（yú）国资监（jiān）管工作开展情况的专项考核，通过（guò）发挥（huī）考核激励作用，督促有关责任人能够履行职责（zé）、提升监管实（shí）效，保障（zhàng）监管（guǎn）范围（wéi）内的所有国有资产不（bú）发生（shēng）流失风险。坚持“权（quán）责法定”原则，从根（gēn）本上解决相互推（tuī）诿、权力交（jiāo）叉的问题，防（fáng）止监管缺位，彰显监管（guǎn）实效（xiào）。在此基础上，还（hái）要树立（lì）创新意识，加快国资监管方法创新，尽快建立（lì）起涵盖事前（qián）、事中、事后的闭环监督体系。将国（guó）资监管重心前移，重点（diǎn）做好事前（qián）防范、事中跟踪，保证一旦有国（guó）有资产（chǎn）违规（guī）使用、浪费、流（liú）失（shī）等问题，可以（yǐ）做到即时预警、有效防控。

创新国资监管体制（zhì）是国有企业深化改革的重要组成（chéng）部分。实践表（biǎo）明，以国（guó）企改革为契机，积极推进国资管理重（chóng）心从（cóng）“管企业”向“管资（zī）产（chǎn）”的转变，将会使分散的资源（yuán）得到整合，在有效（xiào）化解国有资产流失风险和提（tí）高国有资产利用率的基础上，为国有企业的改革（gé）和发（fā）展提供全方位（wèi）的（de）保障。现阶（jiē）段，国企改革进（jìn）入攻坚期（qī），一些地方（fāng）国企（qǐ）面临着债务（wù）问题、融资问题以及国（guó）资监管问题。在这（zhè）一背景下（xià）加快实现国资（zī）监管体（tǐ）制创新，以此为契机（jī），提（tí）高资金、资（zī）产配置效率，对提高国企盈利能力，顺利解（jiě）决改革过程中（zhōng）的各类问题、各种矛盾，进而促进国企的经营发展有积极（jí）帮助。