万亿专项债额度（dù）为何提前下（xià）达？为（wéi）何禁投土储（chǔ）、房地产？财政部这么回应
来源 Source：昆明（míng）米兰和麦肯企业管理（lǐ）咨询有（yǒu）限公司（sī） 日期（qī） Date：2019-09-11 点击 Hits：2897
综合自：21世纪经济报道 周潇枭（xiāo）、PPP观察
9月（yuè）4日，国务院常（cháng）务会议召开，部署精（jīng）准施（shī）策加（jiā）大力度做（zuò）好“六（liù）稳”工作；确定加快（kuài）地方政府专项（xiàng）债券发行使用的（de）措施，带动有（yǒu）效投资（zī）支持补短板扩内需（xū）。会议（yì）确定，根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部（bù）分新（xīn）增（zēng）额度，确保明年（nián）初（chū）即（jí）可使用见效（xiào）。9月6日，财政（zhèng）部召开（kāi）“加快发行使用地方政（zhèng）府专项债券（quàn）”发布会，详细介绍了该（gāi）项政策出（chū）台的背景及更具体的安排。
同时（shí）需要注意，对于该笔新增额度的（de）使用范围（wéi），设定了三项要求和四个禁止：
1．新增（zēng）额度重（chóng）点用于以下（xià）五（wǔ）个领域：铁路、轨道交通、城市停（tíng）车场等交通基础设施；城乡电网（wǎng）、天然气管网和储气设施等能源项目（mù）；农林（lín）水利，城镇污水垃圾处理（lǐ）等生态（tài）环保项目；职（zhí）业（yè）教（jiāo）育和托幼、医疗、养（yǎng）老等民生服务；冷链物（wù）流设（shè）施（shī），水电气（qì）热等市政和（hé）产业园区基（jī）础（chǔ）设施。2．在（zài）符（fú）合上述（shù）重（chóng）点投（tóu）向的重大（dà）基础（chǔ）设施领域，专项债可用作项（xiàng）目资本（běn）金。以省为（wéi）单位，单（dān）一省份专项（xiàng）债规模的20%左右可用（yòng）于项目资本金（jīn）。3．加强项目管理（lǐ），防止出（chū）现“半拉子（zǐ）”工（gōng）程。专项（xiàng）债额（é）度向手续（xù）完备、前（qián）期（qī）工作（zuò）准（zhǔn）备充分的（de）项目倾斜，优先考虑发（fā）行（háng）使用（yòng）好的地区和今（jīn）冬明春（chūn）具备施工条件的地区。各地和有关（guān）部门要加强项目储备，项目必须有收益，要（yào）优选经济社会效益比较明显（xiǎn）、群众期（qī）盼、迟早要干（gàn）的（de）项目（mù）；此（cǐ）次（cì）国常会同时（shí）明确，专（zhuān）项债资金（jīn）不（bú）得用于以下四个领域（yù）：4、可完全（quán）商（shāng）业化运作的（de）产业项目（mù）。该（gāi）要（yào）求的（de）用意也相当明（míng）确，即政策要“要着（zhe）眼（yǎn）补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大（dà）有（yǒu）效投（tóu）资”。这也体现了在今年8月23日《国（guó）务（wù）院关于今年以来预算执行情况的报告》“下（xià）一步财政重点工作安排”中提出的，要进（jìn）一（yī）步厘清专项债（zhài）券合理边界，精准聚焦国家重（chóng）大战略和重大项目（mù）。并强化（huà）监（jiān）督问责，从严整治举债乱象，有效遏制隐性债务（wù）增量。2019年专（zhuān）项（xiàng）债发行情况
随着发行时限临近，广东、四川（chuān）、浙江等逾20个省（shěng）份的全（quán）年新增专项债券额度已使用完毕，全（quán）国仅剩2343.93亿元（yuán）余额待（dài）发。
从发行进度来看，截至8月底（dǐ），辽（liáo）宁、福建（jiàn）等17省（shěng）的专项债额度（dù）已经用（yòng）完，经济总量靠前的省市基（jī）本都已经（jīng）用完，仅（jǐn）有江苏进度较慢，只（zhī）发（fā）行（háng）73.72%；天（tiān）津、新疆、青海等专项债发行规（guī）模超过限（xiàn）额的90%，也即将用完；湖（hú）北（běi）、湖南、吉林和黑龙江（jiāng）相对较慢，还（hái）不到70%。从新增额度来看，与各地经济发展程度有较（jiào）大（dà）关联，广东、山东、江苏、安徽、浙江（jiāng）和河南均超过1000亿元，贵州和西（xī）藏较少，仅为7亿元。从2018年累计可用空间来看，全国还有（yǒu）1.2万亿的（de）额度，但北京（jīng）、上海两地就（jiù）占了5000亿元，明显（xiǎn）分布（bù）不均；如果再加上2019年未发行的额度（dù），全国是1.43万亿。
主动作为：进一步扩投（tóu）资
财政部副部（bù）长许宏才回应21世纪经济报道记（jì）者提问介（jiè）绍（shào）了政策出台的背景，上半年我国经（jīng）济延续总体平（píng）稳、稳中有进（jìn）态势。当前外部环境更趋（qū）复（fù）杂（zá）严峻（jun4），国（guó）内经济下行压力加（jiā）大。为（wéi）此，国务院要求各地（dì）区（qū）各部（bù）门要按照（zhào）党（dǎng）中央、国务院部署（shǔ），增（zēng）强紧迫感，主动作为，把做好（hǎo）“六稳”工作放在更加突（tū）出位置，围绕办（bàn）好自己的事，用好逆（nì）周（zhōu）期调节（jiē）政策工具（jù），在落（luò）实（shí）好已出台政（zhèng）策基础（chǔ）上，梳理重点领域关键问（wèn）题精准施策。加快发（fā）行使用专（zhuān）项债（zhài）、提前下达2020年（nián）额度等系列部署，就（jiù）是积极财政政策（cè）主动作为、精准施策（cè）的表现之（zhī）一（yī）。对于2019年（nián）地（dì）方专项债（zhài），要（yào）着眼补（bǔ）短板（bǎn）、惠民生、增后劲，进（jìn）一步扩（kuò）大有效投资，今年（nián）限额内地（dì）方政府专（zhuān）项债（zhài）券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付（fù）到项目上，督促各地（dì）尽快形成（chéng）实物工作量。提（tí）前下达（dá）2020年部分专项债（zhài）额度（dù），许宏（hóng）才表示，经十三届全国人大（dà）常（cháng）委会第七次会议通过，授权（quán）国务院在（zài）2019年以（yǐ）后年度，在当（dāng）年新增地方政府债务限额的60%以（yǐ）内，提前下（xià）达下一年度新增限额（包括一般债务限额和专项债务限（xiàn）额）。授权期限为（wéi）2019年1月1日至（zhì）2022年12月31日。“根据（jù）全国人大常委会授权，按规定提前下达明年专项债券部分新增额度，做好各项准备工作，确保（bǎo）明年初即可（kě）使用见（jiàn）效（xiào），带动有效（xiào）投（tóu）资（zī），支持补（bǔ）短板、扩内需”，许宏才表示。2019年我国地方（fāng）政府新（xīn）增债券（quàn）限额，包括列（liè）入（rù）赤字的一般债（zhài）券9300亿元，不列入赤字的专项债券2.15万亿元（yuán）。专项债在地（dì）方债中作用（yòng）愈发显著，是稳投资重要的政策（cè）工具。财政部数据（jù）显（xiǎn）示，截至8月底，已（yǐ）安排使用新增专（zhuān）项（xiàng）债券15902亿元，约占同期（qī）已发行新（xīn）增专项债券的80%。具体用途方面，棚改等保障性住房建（jiàn）设6238亿元，占39.2%；铁（tiě）路、公（gōng）路等交通基（jī）础设施1579亿（yì）元，占9.9%；用于市政建设（shè）1186亿元，占7.5%；用于（yú）科（kē）教文卫等民生领域526亿元，占3.3%；用于（yú）农（nóng）林水利263亿元，占1.7%。“地方专项债带动作用比较大。提前下达2020年专（zhuān）项（xiàng）债额度控制在60%以内，以（yǐ）2019年（nián）2.15万亿专项债规模来（lái）计算，意味着最多可以提前（qián）下达1.29万亿（yì）额度。地（dì）这1.29万亿中20%可用（yòng）于项目资本金（jīn），大概可带（dài）来2000亿（yì）元项目资本（běn）金，这部分可撬动万（wàn）亿（yì）投资，加上其他非资本金专项债，可带动的投资可达到2万亿元”，对外（wài）经贸（mào）大学教授毛（máo）捷对21世纪经济报道记者表示。
资本金适用领域扩（kuò）大到10个
除了提前下达额度，专项债的（de）使用范（fàn）围也有（yǒu）所扩大，可用于资（zī）本金（jīn）的（de）项目领域也随之（zhī）扩大，政策（cè）积极（jí）力度（dù）进一步加大。许宏才指出，根据向地方了解的项目准备情况，此次拟提前（qián）下达的专项债券重点用于铁路、轨（guǐ）道交通、城（chéng）市停车（chē）场等交通基础（chǔ）设施，城（chéng）乡电网、天然气（qì）管网和储气设施等能源项（xiàng）目，农林水利，城镇污水垃圾处理（lǐ）等生态环保项目（mù），职业教育（yù）和托幼、医疗（liáo）、养老等（děng）民生（shēng）服务，冷链物流设（shè）施，水电（diàn）气热等市政和产业园（yuán）区基（jī）础设施。其他领域符合条件的项（xiàng）目如准备充（chōng）分、短期（qī）可（kě）形成实物工作量，也（yě）可以给予支持。不符合专项（xiàng）债券（quàn）政策范围（wéi）的无收益（yì）项目应通（tōng）过一般债券或财政资金给予支（zhī）持。“本次专项债券（quàn）使用（yòng）范围较（jiào）原来有所（suǒ）扩大，主要是财政（zhèng）部根据（jù）地方上（shàng）报项目和（hé）实（shí）际情（qíng）况（kuàng），扩大投资用于（yú）民生领域”，许宏（hóng）才表（biǎo）示。今年6月（yuè）份《中共中央办公厅 国务（wù）院（yuàn）办公厅关于做好（hǎo）地方政府（fǔ）专项（xiàng）债券（quàn）发行（háng）及项目配套融资工作的通知》对外（wài）印发，允许将（jiāng）专（zhuān）项债券作为符合条件的重大项目资本金；对（duì）于专项债券支（zhī）持（chí）、符合（hé）中央重大决（jué）策部署（shǔ）、具有（yǒu）较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点（diǎn）支持的（de）铁路，国家高速公路和支持推进国家（jiā）重大战略的地方高速公路（lù），供（gòng）电，供气项目。在评估项目（mù）收益偿还专项债券本息后专项收入具备融（róng）资条件（jiàn）的，允许将部分专（zhuān）项债券作为（wéi）一（yī）定比例的项目资本金（jīn）。专项债券（quàn）用（yòng）作资本金的（de）的（de）领域，由现有的4个领域（yù），进一步扩大到10个领域：铁路、收费公路、干（gàn）线（xiàn）机场、内河（hé）航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网（wǎng）、水利、城镇污水垃圾处理、供（gòng）水。“鼓励地方在符合政（zhèng）策规定（dìng）和防控风（fēng）险（xiǎn）的基础上，尽量多安排专项债券用于（yú）项（xiàng）目资本（běn）金。以省份为单位，专（zhuān）项（xiàng）债券资金用于项目（mù）资本金的规模（mó）占该省（shěng）份（fèn）专（zhuān）项债券规模（mó）的（de）比例一（yī）般控（kòng）制在20%左右。具体（tǐ）还要根据项目实际情况作出安排，更好发挥专项债（zhài）券的带动作（zuò）用”，许宏（hóng）才表示。
“提前批”禁（jìn）投（tóu）土储、房地产
为（wéi）了尽（jìn）快形（xíng）成投资实物量（liàng），这批（pī）“提前（qián）批”的专项债（zhài）也作出明确界定。许（xǔ）宏才表（biǎo）示，此（cǐ）次提前下达的专项（xiàng）债券额度（dù）不得（dé）用于土地储备和房地产相关领域，不得用于置换债务以（yǐ）及可完全（quán）商业化运作（zuò）的（de）产（chǎn）业项（xiàng）目。中（zhōng）央（yāng）财经（jīng）大（dà）学教授乔宝云（yún）对（duì）21世纪经济（jì）报道记者（zhě）表示（shì），提前下（xià）达的专项债额度，是（shì）为了带动有效投资，支（zhī）持补短板扩内需，列举（jǔ）的（de）铁路、轨道交（jiāo）通（tōng）、生态环（huán）保等（děng）项目（mù），相对土储、房地产等作用（yòng）要（yào）更为明显。“在（zài）’房住不炒（chǎo）’调（diào）控背景下，也在借此引导（dǎo）地方政府行为，这只（zhī）是针对这批提前下达（dá）额（é）度的专项（xiàng）债。2020年地方（fāng）专项债（zhài）资金分配中，仍然（rán）会考虑（lǜ）地（dì）方（fāng）土（tǔ）地储备、棚（péng）户区改造等合理资金需求”，国泰君安交易投资委员（yuán）会首席（xí）研究员（yuán）周文渊对21世纪经（jīng）济报道记者表示。“提前批”专（zhuān）项债在地区间如何分配呢？许宏才表示（shì），按照国（guó）务院常务会（huì）议（yì）要（yào）求（qiú），按照“资金跟项目走”的要求，此次拟提（tí）前下（xià）达的（de）专项债券额（é）度向手续（xù）完备、前期工（gōng）作（zuò）准备充分的（de）项目（mù）倾斜，优（yōu）先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的（de）地区。主要是想发挥好投资带（dài）动作用。财（cái）政部预算司巡视员（yuán）王（wáng）克冰表示，以（yǐ）资金绩效（xiào）为（wéi）导（dǎo）向（xiàng），坚持形成有效投资，确保形成实物（wù）工作量（liàng）。按照“资金跟项（xiàng）目走”的要求，重点向项目（mù）准（zhǔn）备充分、已完（wán）成立项审（shěn）批拆迁环评（píng）等（děng）各项手续和前期工作、今冬明春具备施（shī）工（gōng）条件的地（dì）区倾斜。
坚守防风险底线
国务院常务会议在释（shì）放积极信号的同时（shí），也指出：各地（dì）和有关部（bù）门要加强项目储（chǔ）备，项（xiàng）目必须有收益，要（yào）优选经济社会效益比（bǐ）较明（míng）显、群众期盼、迟（chí）早要干的项目，同时也要防（fáng）止一哄（hǒng）而（ér）上，确保项目建设（shè）取得（dé）实效。王克冰指出（chū），以合格合规为重点，坚持项（xiàng）目合（hé）格合规。加强项目储备，必须要做好项（xiàng）目前期准（zhǔn）备，履行各项审批（pī）程（chéng）序，优选经（jīng）济（jì）社会（huì）效益比（bǐ）较明显、群众期盼（pàn）、迟早（zǎo）要干的项目，决（jué）不能一哄而上、“萝卜快了不洗泥”，确保项目建设（shè）取得（dé）实效（xiào）。“以风险防控为底线，明（míng）确项目投（tóu）资方（fāng）向。专项债券必须用于有收（shōu）益的（de）政府投资项目（mù），融资规模与项目收益相平衡（héng），聚焦地方政府早投（tóu）晚投（tóu）都要投的项目和补短（duǎn）板、强弱项的基础设施项目（mù）。优先考（kǎo）虑专项债券发行使（shǐ）用好的地（dì）区，重点支持财力好举债空间大的地（dì）区，对地方债务风险较高的地区少安排或不安排”，王克冰表示。财政部重申（shēn），地方（fāng）政（zhèng）府举（jǔ）借债务坚持中央（yāng）不救助、坚持谁举（jǔ）债谁（shuí）负责。王克冰（bīng）表示，在（zài）地方党委和政府领导下（xià），建立财政、发展改革、金融管理等（děng）部门协同配合（hé）机制。各地财政部门上报（bào）专项债券需求时，由同级发（fā）展改革部门提供项目需求单子，符合专项债（zhài）券（quàn）发行条件的财政（zhèng）部门全部（bù）吸收采纳，最终需要省级政（zhèng）府批准确认。加强地方财政（zhèng）、发展改（gǎi）革等部门（mén）与金融单位（wèi）之间（jiān）的沟通（tōng）衔接（jiē），支持做好专项债券发行及项目（mù）配套融资工作（zuò）。财政部、发展改革委负责做好此（cǐ）次（cì）地方上报专（zhuān）项债券项目的审（shěn）核把关；金（jīn）融管理部（bù）门指导金融机（jī）构做好配套融资工（gōng）作。
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