体（tǐ）制机制改革是国有资（zī）本的活（huó）水（shuǐ）之源。国（guó）资监管（guǎn）体制改革总体经历了分（fèn）行业管理与收放权交替、管人（rén）管事管（guǎn）资产（chǎn）相结合、管资本三个阶段。本文以“山西（xī）模式（shì）”为例，对本轮以（yǐ）“管资本”为主的国有资本授权经营体制改（gǎi）革进（jìn）行深入研究分析，以期为地方“两类公（gōng）司”改革试点提（tí）供可参考、可借（jiè）鉴、可实施的模式和思路。

       2017年，山西省启动新一轮国资国企改革，筹建成立山西省国（guó）有资本（běn）投资运营有限（xiàn）公司，省国资委将所持（chí）原（yuán）22家省属（shǔ）国企股权全部一次性注（zhù）入（rù）。截至（zhì）2021年（nián）10月末，公（gōng）司资产总额超过3.5万亿元，持有整合（hé）重组后的18家省属（shǔ）国企（以（yǐ）下统称“出资企（qǐ）业”）股权，间（jiān）接参控（kòng）股29家上（shàng）市公司，拥有7家直（zhí）属工具类公司。

一、山西省（shěng）国（guó）资运营模式（shì）分析

（一）授权体制（zhì）改革分析

       山西省在全国（guó）率先构建（jiàn）国资监管“品字架构（gòu）”。省两类公司成立以来总体经历了两个阶段（duàn）：

       第（dì）一阶段，2017年11月至2020年（nián）3月。省国资（zī）委对山西省国有资本投资运营（yíng）有限（xiàn）公司进行部分授权，明确了10项（xiàng）授权放权事项。其中，7项授权（quán）是针（zhēn）对两类（lèi）公（gōng）司自身运营管理层面（miàn）事项（xiàng），3项授（shòu）权是针对出资企业层面事（shì）项，授权两类公司决（jué）定出资企（qǐ）业（yè）的投资计划、发行公司债（zhài）券、重大融资、担保事项。

       第二阶段，2020年3月（yuè）至今（jīn）。“山西（xī）省国有资本投资运营有限公司”更名为（wéi）“山西省国有资本运营有限公司”（以（yǐ）下简称（chēng）“省国资运营公司”），进（jìn）一步深化改革形成“分（fèn）级授权、厘清职责、品字架构”的山（shān）西特（tè）色国资（zī）监管新体制。省国资委作为国有资本所有权代表，专司监管；省国（guó）资运营公司履（lǚ）行出资人管资本职责，依法开展国有资本市（shì）场化运营，做好国（guó）有资（zī）本“进（jìn）退流转保”，二者就授权范围内明确的事项各自对省委省政府（fǔ）负责，具体如下图1所示。

（二）管控机制改革分析（xī）

省国资运（yùn）营公司改变传（chuán）统“管（guǎn）企业（yè）”的行（háng）权（quán）履职方式，构建“管资本”的运营管控模（mó）式。

从行权机制来看。省国资运（yùn）营公司管控机（jī）制深化改革的目标是做出（chū）资企业（yè）的“积（jī）极股东”，逐步建立健全股（gǔ）东代表及委派董监事（shì）机制实现对出资企业的（de）管控（kòng）。省国资运营公司（sī）以资（zī）本为纽带，以产权为基础，通过法人（rén）治理结构履（lǚ）行出资（zī）人（rén）职（zhí）责，推进出（chū）资企业尽快建立起规范（fàn）完（wán）善（shàn）的股东会（huì）、董事会制度（dù），运用股（gǔ）东会表决、按照持股比例（lì）委派董事（shì）等方（fāng）式行（háng）使国有（yǒu）股东权利（lì），维（wéi）护国有（yǒu）股东利（lì）益。

从管控模式来看。目前，省国资运营公司采用战（zhàn）略管控（kòng）和财务（wù）管（guǎn）控（kòng）相结合，重点关注出资企业优化国（guó）资布局提升产业竞争力的（de）战略目（mù）标，以及以（yǐ）“两额五（wǔ）率”为核心的效益目标，包括利润总额、经济增加值、全员劳（láo）动生产率（lǜ）、研（yán）发投入增（zēng）长率、“六新（xīn）”收入增长率、资产证券化率（lǜ）、资产负债率。省（shěng）国资运营（yíng）公司制定出资（zī）人职责指引，建立授权放权清单和投资项目负面清（qīng）单，通过清单式管理、专业化服务，引导企业聚焦（jiāo）主责主（zhǔ）业（yè），聚（jù）焦提质增（zēng）效，加快提（tí）升对（duì）出资（zī）企业的前瞻指（zhǐ）引力、战略管控力（lì）。

（三）运营效果分析

       山西（xī）省作（zuò）为（wéi）典型的（de）资（zī）源型经济（jì）省（shěng）份，首创性地构建了国（guó）资监管“品字架构”，经（jīng）过（guò）近两（liǎng）年的（de）实践（jiàn）和探（tàn）索，深化改革试点（diǎn）取得初步成效。

1.国有资本保值增值情（qíng）况

       国有资（zī）本保值增值是两类公（gōng）司改革（gé）试点的关键目标。在省国资运（yùn）营公司战略管控、财（cái）务管控（kòng）及出资企业精（jīng）细化管（guǎn）理的共（gòng）同努力下，受益（yì）于专业化重组、产业链协同效应以及煤炭、有色金属大宗商品价格持续（xù）攀升等的利好影响，出资企业经营业绩（jì）稳步增长（zhǎng），实现利润翻番。2021年1-10月，出资企业共（gòng）实现（xiàn）营业收入12190.37亿（yì）元，同比增长10.75%；利润总额（é）389.48亿元，同比增长133.13%；资产总额达34165.62亿（yì）元，同比增长3.06%，主（zhǔ）要（yào）经（jīng）营指标创历史新高。

所控股的18家（jiā）上市公（gōng）司业绩也逆势上（shàng）涨（zhǎng），根据机构盈利预测，2021年可实现营业总收入2764亿元，同比增长26.32%，总资产报酬率同比提（tí）升（shēng）2.56个百分点。同时，粗略估算省属国有资本（běn）保值增值率预计将达到110.32%，国有资本（běn）较好地实现了保值增（zēng）值。具体如下图2所示（shì）。

2.国有（yǒu）资本布局优化情况

       从总体思（sī）路（lù）来看。省国资运（yùn）营公司发挥市场化专业化平台作（zuò）用，深入研究提出了“232”的总体工作思路（lù），以产业关联和有（yǒu）利于（yú）提高企业竞争力为根本遵（zūn）循（xún），以（yǐ）“有进有退、归类合并、归核整合”为（wéi）核心内容，围绕“聚焦发展和两非两资剥离”两条（tiáo）主线，运用资产重组、股权合作、无偿划转、协议转让（ràng）等多（duō）种手（shǒu）段（duàn），推进省属国（guó）企战（zhàn）略性重组和（hé）专业化整合。

从实施路径来看。省国（guó）资运营（yíng）公司全（quán）面（miàn）梳理摸底省属国企及其子公司，对处于同一（yī）行业、业态相同或相近、资产同质、市场（chǎng）同类，以（yǐ）及同一产业链上的企业或资产，以行业（yè）龙头企（qǐ）业为主体重组整合或新（xīn）设合（hé）并（bìng）。对不符合全省转型发展导向、不符合企业功（gōng）能（néng）定位与战（zhàn）略（luè）发展（zhǎn）方向（xiàng）以及经济效益（yì）差、资产规模小、产业层（céng）次低的企业（yè）逐步退出。

从改（gǎi）革效果来看。2020年的专业化战略重组涉及省属国企80%的资产总额、75%的一级企（qǐ）业，原（yuán）28家省属国企调整（zhěng）至19家，推动形成（chéng）主业清晰（xī）、差（chà）异化发展、高端化（huà）转（zhuǎn）型的省（shěng）属国企结构（gòu），加快从“一煤独大”向“八柱擎天（tiān）”转变。下一步省国资运营公司将继（jì）续做（zuò）好“加减乘除”。一（yī）方面，加强调研，不断推动出资企业整合省（shěng）内外优质资源；另一方面，力抓非主业、非优势“两非”的（de）剥离（lí）和低效、无（wú）效资（zī）产“两资”的退出，纵（zòng）深推（tuī）进国（guó）有资本布局优化调整。

3.国有资本运作情况（kuàng）

 国（guó）有资本运作（zuò）是两类（lèi）公司改革（gé）试（shì）点的（de）关键举措。

 从（cóng）总体思路来看。省国资（zī）运营公司充分（fèn）利用直属工具（jù）类公司专业优势，围绕（rào）“优（yōu）化存量、力抓（zhuā）增（zēng）量”主（zhǔ）线，主动服务，着力构（gòu）建以优（yōu）质（zhì）上市公司为核（hé）心的资（zī）本运作策略，力争推（tuī）进竞争（zhēng）性领域国有资产尽（jìn）数资本化、证券化。

从实施路径来看。一方面，积极做优存量，指（zhǐ）导（dǎo）用好现有上市公司平台，支持并购（gòu）重组产业链上下游关（guān）键环节核心企业，推动（dòng）优质资产注入（rù）上市公司。引导上市公（gōng）司通过定向（xiàng）增发（fā）、优先股及发行证券化产品等多元化方式融资，优化资产负债结构（gòu）。推进上（shàng）市公司加强（qiáng）与证券公司、基金公司（sī）等（děng）专业机构的合作力度，运用（yòng）股权运作策略工具（jù），做好市值管理（lǐ），不（bú）断（duàn）提升上市公司质量；另一方面（miàn），着力（lì）做（zuò）大增量，全面梳（shū）理出（chū）资企业及其子公司状况，建（jiàn）立（lì）上（shàng）市后备企业资源库，挖掘优（yōu）选一批创新力强（qiáng）、成长性好的专精特（tè）新企（qǐ）业，实施重点（diǎn）跟踪（zōng）、扶（fú）持。支持（chí）抢抓北交所成立机（jī）遇，精准掌（zhǎng）握政策，力促现有新三板挂牌企业、区域性股权交易中心挂牌（pái）企业转板上（shàng）市，推动省属上市公司（sī）数（shù）量、实力“双倍增”，不断提升国有（yǒu）资本证券化水平。

       从改革效果来看。截至2021年12月2日收盘，18家（jiā）控股（gǔ）上市公司（sī）总市值达到6073.85亿（yì）元，同比增长65.91%，呈现出强劲增长态（tài）势。但与（yǔ）深化改（gǎi）革试点的总体目（mù）标相（xiàng）比，与（yǔ）资（zī）本市场发达（dá）区域相比，还存在较大差距（jù），下一步省国（guó）资（zī）运营公司（sī）将继续坚持存量增量并重，探索（suǒ）构建大市值监测与（yǔ）风险预警平台，不断提高资本（běn）运（yùn）作能力和水平，全力提升国有资本市场价值，力（lì）促国有资本（běn）保值增值。

4.投资管控情况

       从管控机制来看。省国资运营公司以“转型发（fā）展引领（lǐng）、经济（jì）效（xiào）益第一、责任人制度”为核（hé）心要求，健全支持、止损、平（píng）滑（huá）三大机制，着力（lì）构建分类分（fèn）层（céng）、

清（qīng）单式差异化的全（quán）过程动态（tài）投资管控体系。狠（hěn）抓（zhuā）事前管理，实（shí）行分（fèn）类管理机（jī）制（zhì），以“两个机构、三重（chóng）否（fǒu）决、四级管理、五维论证”为（wéi）核（hé）心强化投前管（guǎn）控（kòng）。做强企业董事会、投（tóu）资（zī）决策委（wěi）员会两大机（jī）构。建立涵盖企业董事长、法律部门和（hé）省国资运营公司的三重否决机制，健全“业务部门（mén）-国资（zī）运营研（yán）究院-专家（jiā）咨询委员（yuán）会-决策会议”的四（sì）级同步可行性研究决策程序，扎实（shí）市场、技术、经济效益、投资（zī）风险可（kě）行（háng）性研（yán）判，抓好（hǎo）项目资金来源落实重点，严控投资规模与企业资本实力、财务承受能力、资产负债水（shuǐ）平等相（xiàng）适（shì）应，引导投向（xiàng）主业、新兴产业、高科技（jì）含量领域，大（dà）力（lì）提升投资决（jué）策科（kē）学化（huà）水平。另外，强化事中（zhōng）管理（lǐ），建立（lì）“刹车”机（jī）制，以“一个（gè）平台、四维（wéi）控制、四算管理、一重约（yuē）束”为核心强化投中管控，建好、用好投资监管大数据平台，对实施、运营中（zhōng）的投（tóu）资项目进行常（cháng）态化、动态跟踪分析，发生影（yǐng）响投资目的实现的重大（dà）不（bú）利变化时立即预警。指导出资企（qǐ）业做好固定（dìng）资（zī）产投资项目的预算控制、进度（dù）控制、质量控制、合同控制，特别是（shì）严格预（yù）算执行，严控设（shè）计（jì）概算（suàn）不（bú）超可研投资估算、施工预算不超设计概算、竣（jun4）工结算决算不（bú）超施工（gōng）预（yù）算。抓实（shí）抓好股权（quán）投（tóu）资项目即被投资企业的财务监控，强（qiáng）化财务硬约（yuē）束，促进（jìn）实（shí）现（xiàn）预期投资目（mù）标。同时（shí），做实事后管理，抓好投资项目评价和专项审计“两个关键”，将企业领导人员（yuán）和（hé）项目负（fù）责人薪酬待遇（yù）、提拔与后评（píng）价结果、审计结果挂钩，倒逼科学决策。

       从管控效（xiào）果来看。截至（zhì）目前（qián），省国资运（yùn）营公司否决出（chū）资企业（yè）投资项目3个，涉及投资额合计约28亿元；暂（zàn）缓投资项目9个，涉及投资额（é）合计（jì）约210亿元，下大力气抓有效投资，刹住不理性的投资、盲目的投（tóu）资，力争（zhēng）切（qiē）实发挥好投资的引领（lǐng）、带动和支撑作用。不断调整优化（huà）国有资（zī）本布局，努力（lì）弈活（huó）转型（xíng）升级高质量发（fā）展“全盘棋”。

二、存在的问题和不（bú）足（zú）

（一）体制层面

       目（mù）前授权体制改革（gé）还处于摸索阶段，地方国资委、地方两类公司的权责界（jiè）面仍需更加科学化、明晰化。要进一（yī）步找准地方两类公（gōng）司的功能定位，合理界定国有资本所有权与经营权边界，为真正实现（xiàn）国（guó）有资本授权经营体制改（gǎi）革（gé）“放得下、接得住、管（guǎn）得（dé）好”奠定（dìng）坚实（shí）基础。

（二）机制层（céng）面

       目前（qián）管控机制改（gǎi）革还（hái）不够彻底，国有（yǒu）资本管控方式仍然（rán）未能完（wán）全从行（háng）政监（jiān）督转变为通过法人治（zhì）理机制（zhì）履行职（zhí）责，地方两类公司还没有真正地实现（xiàn）能够遵（zūn）照商业（yè）原（yuán）则成为出资企业的“积（jī）极股东”。还（hái）需进一步着力（lì）推进法人（rén）治（zhì）理机制改革，建立健全在法人（rén）持股（gǔ）基础上的（de）董监事委（wěi）派机制，通过股（gǔ）东（dōng）会（huì）表决、董事会表（biǎo）决体现（xiàn）出（chū）资人意志，确保去行政化彻底到位。

三、思考和建议（yì）

       通（tōng）过模式（shì）研究发（fā）现，要下（xià）好国有资本（běn）授权经（jīng）营体（tǐ）制改革“一盘棋”，两类（lèi）公司起着至关重要的作用，是本轮国资国（guó）企改革“关键中的（de）关键（jiàn）”。地（dì）方两类公司改革须完成两项重点硬任务（wù）。

一是结合区域国（guó）资国企改革所处阶段特（tè）征、产（chǎn）业布（bù）局结（jié）构等实际情况，因地制宜地选择授权机制，并（bìng）找准地方两类公司的（de）功（gōng）能（néng）定（dìng）位（wèi），合（hé）理确（què）定地方国资委、地（dì）方两类公司权（quán）责界面，避免出现“叠层架屋”、形同（tóng）虚设等情形。

二是要（yào）精准把握“管（guǎn）资（zī）本”核心要义，实行“积极股东（dōng）”管控模式，抓好国有资（zī）本布局优（yōu）化和国（guó）有资本回报（bào）“两个目标”。一（yī）方面，做（zuò）出资企业的“积极股东”，建立（lì）规范完善的法人治理机（jī）制（zhì）。通过委（wěi）派董监事（shì）实现对出资企业的管控；另一方面（miàn），立（lì）足长远（yuǎn），根（gēn）据本地产业发展现（xiàn）状与特点，统筹规划（huá）区（qū）域（yù）产业布（bù）局的重点方向，深入（rù）推进存量战（zhàn）略性重（chóng）组，扩大重点新（xīn）兴产业投（tóu）资，加快（kuài）剥（bāo）离（lí）退出非主业、非优势业务和低效无效资产（chǎn）。通过有进有退不断调整（zhěng）优（yōu）化国有资本布（bù）局，实现聚焦（jiāo）式、高端化（huà）发展（zhǎn）。此（cǐ）外，充分利用证券（quàn）化这个（gè）抓手，以市值管理（lǐ）为考评，在资本（běn）层面下狠功夫，建立起体系化、专业化的研究团队与资本运（yùn）作团队，练（liàn）就精准研判“基本功”，锻造资本运作“硬实力”，敏锐捕捉市场机会，用好用（yòng）活资本市场，全力推（tuī）进IPO、并购重组以及股权运作策（cè）略（luè）与工（gōng）具的探索创新等，加速国有资产证券（quàn）化，做好上（shàng）市公（gōng）司市值管理，不断提升国有资本（běn）市场价值，力促国（guó）有资本保值增值。