1 海南垦（kěn）地（dì）融合发展背（bèi）景

        2018 年 4 月（yuè） 13 日，海南省宣布（bù）建设自由贸易（yì）试验区和中国特色自由（yóu）贸（mào）易（yì）港。至此（cǐ），海南迎来了前所（suǒ）未有的发展机遇，“ 全省一盘棋、全岛同城（chéng）化 ”成为海南整（zhěng）体谋划发（fā）展的重（chóng）要理念。统（tǒng）筹全省城乡（xiāng）发展、推进农垦和地方城乡一体化，是（shì）促（cù）进海（hǎi）南农垦与地方经济社会协调（diào）发展、充分发（fā）挥海南农垦在现代农业建设中的示范带动（dòng）作（zuò）用的关键。同时（shí），垦地融合（hé）发（fā）展，亦是国家“ 一带一路”倡议实施、海南国际旅游岛建设、海南农垦新一轮改革发展、海南国土空间规划（huá）等众多重大战略和改（gǎi）革的必然要求。

2 海南垦地融合发展（zhǎn）现状

2.1 农（nóng）垦（kěn）移交社会职（zhí）能（néng）

       从（cóng）2010年起，海南（nán）农垦便开始按照（zhào）“体制融入地方、管理融入社会、经（jīng）济融入市场”的目标（biāo） ，逐步（bù）推动社会职能移交市县。 2016 年（nián） 6 月，在《关于海南农垦农场社会（huì）管理属地（dì）化（huà）改革的指导意（yì）见》中提出在推进（jìn）基层社（shè）会治（zhì）理创（chuàng）新（xīn）的基础上，海（hǎi）南（nán）农垦东（dōng）昌（chāng）农场正（zhèng）式挂牌成立（lì）“居”，以此正式移交社（shè）会（huì）管理职能。另外，海南农垦直（zhí）属医（yī）院、医疗（liáo）卫生、公安、水库、住房公积（jī）金及学前教育等机（jī）构及事项均（jun1）全面移交地（dì）方；同时，由属地（dì）政府进行组织，例如美丽农（nóng）场、小城镇、危房改造、基（jī）础设（shè）施等多项民生项目均被纳入（rù）地方统筹规（guī）划。

2.2 农（nóng）垦土地资源（yuán）实（shí）施资产化、资本（běn）化

       土地作为（wéi）海南省的宝贵资源，实施土（tǔ）地资本化及资产化，对解（jiě）决部（bù）分资（zī）金紧缺问题非常重要。海南省及海南农垦非（fēi）常支持海南农垦土（tǔ）地资（zī）产化、资本化。2019 年 11 月，海南农垦在充分考虑适（shì）宜证券化试（shì）点的（de）土地清单基础上（shàng），积极策（cè）划证券化（huà）产品 ，并（bìng）实施“ 工银（yín）瑞投—— 海垦控股集团土地承（chéng）包金资产支持专项计划”，至此，以国有土（tǔ）地租金收益权作为证券产品（pǐn）正式成为可能。该计划的成功实施，是（shì）海垦集团（tuán）土（tǔ）地资本化、证（zhèng）券化改革创新的重要成果，对垦区企（qǐ）业有（yǒu）效（xiào）盘活土地资源具有重（chóng）要的示范（fàn）作用。

2.3 发（fā）挥龙头企业作用，进行产业整合

       历年来，海南农垦主要以橡（xiàng）胶为主导产业，其他产业（yè）在规模、结构（gòu）等方面均实（shí）力较（jiào）弱。近（jìn）年来，海南省（shěng）迎来（lái）改革发展新机遇，作为（wéi）海南最大的国有企业，海（hǎi）南农垦（kěn）深感（gǎn）责任重大。因此，海南农垦充分把握改革新动（dòng）力，坚持创新、协调 、绿色 、开放 、共享的发展理念 ，加快实施（shī）“ 八（bā）八战略”。 2016 年后（hòu），海南农垦（kěn）明确自身定位和历史责任 ，在产（chǎn）业方面 ，组建了茶业 、果（guǒ）业（yè）、胡椒业等公司；在（zài）金融方面，组建了草（cǎo）畜、南繁（fán） 、医疗（liáo）养生、金（jīn）融控股等公司 ；在（zài）运营（yíng）方面，组建了实业、商贸物（wù）流等专业化公司。例如，海垦（kěn）果业通过构（gòu）建“ 海垦果（guǒ）业集团+ 专业合作社”的股份合作经营模式（shì），联结芒果种植户，实现芒果（guǒ）产业资源（yuán）的有效整合 ；茶叶（yè）公司通过对茶产业资源（yuán）、茶叶加（jiā）工、茶（chá）叶（yè）品牌 、茶（chá）叶（yè）销售渠（qú）道等（děng）方面的有效整合 ，解决了海 南（nán）茶产业“小、散（sàn）、弱（ruò）”等问（wèn）题（tí）。海南农垦通过“八八战略”的实施，充分发挥了龙头企业带（dài）动作用（yòng），促进了海南现（xiàn）代（dài）农（nóng）业产业转型升级及（jí）提质增效，给垦地（dì）产业融合（hé）发展带来积极影响。

2.4 积极开展（zhǎn）招商引（yǐn）资

       为全力支持（chí）海南（nán）自（zì）贸区（港）建设，海南农垦发挥骨干作（zuò）用，立足（zú）于垦地合作、全面发展，保持与地方步调一致，积极开展（zhǎn）招（zhāo）商引资（zī）工作，为海南经济发展（zhǎn）注入新动能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海南（nán）)自由贸易试（shì）验区（qū）(港)百日大招商(项目) 活动实施方案》发布，为（wéi）各（gè）市县政府及各单位（wèi）的招商工作指明方（fāng）向。为积极响应（yīng）该方案，切实推进（jìn）海南招（zhāo）商引资（zī）工作，海南农垦专门制定（dìng） 了《海南农垦百日大（dà）招商活动实施方案（àn）》，由海垦集（jí）团（tuán）领导班子亲自指导，成立多（duō）个招商小组，围绕海垦“ 八八战略”，依托医疗健康、会（huì）展（zhǎn）、海洋经济、新能源汽车等产业，对（duì）国内外相关行业排名（míng）前 5 名（míng）的企业、世（shì）界（中（zhōng）国）500 强企业等 50 家以上企（qǐ）业实施“走出去”措施（shī），开展点对点招商。在（zài）招商（shāng）过程中，海南农（nóng）垦（kěn）以（yǐ）打造一流营商环境、优（yōu）化服务、极简（jiǎn）审批等相关配套政策，吸（xī）引了广大客商到海南农垦（kěn）投（tóu）资（zī）兴业。海南农垦致力于以产业（yè）招（zhāo）商（shāng）、精准招商、以商招商、人才引进（jìn）和科技招商等方式，与众（zhòng）多投资（zī）企业达（dá）成共识，签订协议，为（wéi）充（chōng）分挖掘海南农垦（kěn）丰富的资源潜力，推（tuī）进垦地合（hé）作开（kāi）发（fā）、助力海南自贸（mào）区（港）建设（shè）打（dǎ）下良好基（jī）础。

3 海南（nán）垦地融（róng）合（hé）发展存在问题

3.1 规划（huá）不衔接

       长期以来，海南农垦系（xì）统自成（chéng）体系，本轮全省“多（duō）规合一”规划（huá）编制（zhì）恰逢新一轮农垦（kěn）改革体制机制及机构人员时期，出现问题主要有：一方（fāng）面，土地规（guī）划（huá） 由当地（dì）市县政府统筹，另一（yī）方面，垦区土地的所有权在农垦（kěn）企业，使得农垦与市县政（zhèng）府在规划衔接和土（tǔ）地利用工作（zuò）方面脱节（jiē）。目（mù）前，垦区（qū）有（yǒu）近（jìn）百个生产队（duì）居民点（diǎn）建设用地被腾退，农场场部（bù）建成区、现有场部及生产（chǎn）队基本（běn）未被纳入城镇体系（xì），且建设用地规模基本按照现状用地规模进行（háng）确定。据悉（xī），“多规合一”规划划（huá）定农垦开发边界面积3.27 万hm2，其中建设用（yòng）地总量调控指标为（wéi）2.29 万hm2，农（nóng）垦新增建设用地指标较少，同时大（dà）量农垦场部、连队等现（xiàn）状建设用（yòng）地被（bèi）规划为农用地；海南（nán）农垦开（kāi）发边界内划定永久基本农田（tián） 980 hm2，陆（lù）域生态保护（hù）红线593 hm2，二者合（hé）计1573 hm2，占开（kāi）发（fā）边（biān）界总面积的4.77%，占建设用地可扩（kuò）展空间的（de）17.9%。据统计，开发边（biān）界与陆域生（shēng）态保护红线、永久基本农田（tián）两条底线控制严（yán）重冲（chōng）突，且（qiě）陆域生（shēng）态保护红线和永久基本（běn）农（nóng）田零星分（fèn）散（sàn）在（zài）开（kāi）发边界内，导致（zhì）开发边界内的土地难以利用。

3.2 合作不（bú）深入

       为确保垦地间形成利（lì）益共（gòng）同体，针对垦地融合发展现状，海南农（nóng）垦与海（hǎi）南省澄迈、陵水、乐（lè）东县政府共同（tóng）出资成立草畜科（kē）技有限公司（sī），共（gòng）同发展草畜产业，但在企业运营过程中，在公（gōng）司治理、项（xiàng）目投资决策等方面（miàn）各（gè）股东（dōng）存（cún）在分歧，公司实质（zhì）性（xìng）投资难以落实。为了加快推进南平产业园开发建设，海南农垦与陵水县政府共同出资成立南平（píng）医（yī）疗养生产业园开（kāi）发建（jiàn）设（shè）公司，并积极开展了规划、设计及（jí）论证等前期的工作，但在（zài）园区开发运营（yíng）模式、管理机制、产业扶（fú）持政策（cè）方面很难达成一（yī）致。

3.3 对接不顺畅

       过去，海南农垦与地方（fāng）实行的是并（bìng）行经（jīng）济发展政策，分别采用不同的体制和模式，基（jī）本为2个相对独（dú）立的（de）体系，在（zài）经济社会发（fā）展中呈现出明显（xiǎn）的“二元结构（gòu）”，造成农垦和地方（fāng）在行政管理、司法（fǎ）、基（jī）础设施建设等方面（miàn）存在诸多矛盾（dùn）。随着时代的发展和市场经济的变化，海南农垦（kěn）产业经济市场化和 社会职能管理改革（gé）成为了必然趋（qū）势。市场化程度的深入推进（jìn）和农垦（kěn）改革的逐步完成，为探索农垦与（yǔ） 地方经济协调发（fā）展创造了条件（jiàn）和机（jī）遇，垦地合作及 协（xié）调发（fā）展（zhǎn）前（qián）景较好。但（dàn）是（shì），由于垦地（dì）的长（zhǎng）期（qī）发展相 对独立，目（mù）前面临诸多融合发展问题（tí），特别是在垦地对接协调上，仍然存（cún）在（zài）垦地矛盾复杂、沟通效率低、沟（gōu）通效（xiào）果不佳等问题，主要表现在职责不清、网格化（huà）巡查不完善、联合打击工作协调机（jī）制不（bú）顺等。

4 海南垦（kěn）地融（róng）合发展实施（shī）路径

4.1 空（kōng）间规划一（yī）体化

       政（zhèng）府在（zài）编（biān）制（zhì）本市县国土空间规划（huá）时，应充分重视垦地融合（hé）发展有关事项（xiàng），建立起与（yǔ）农垦的编制协（xié）同关系。一（yī）是，在资（zī）规局设置“临（lín）时坐班（bān）”制（zhì），根据需要（yào），安（ān）排（pái）农垦（kěn）人员在资规局临（lín）时办公，允许农垦人员协助开展国土空间（jiān）规划相关工作，便于对涉及到垦地规划衔接（jiē）问题时进行及时（shí）反馈（kuì）及处（chù）理，确保规（guī）划协调工作高效进行。二是，在资（zī）规（guī）局的协调下，农（nóng）垦专员与市县国土空间规划（huá）编制单位保持密切（qiē）联系，按照规划传（chuán）导机制，落实省级规（guī）划总体布（bù）局（jú）和指标分配；由农垦统筹系统内关于国土空间开发、保护、整治修复需求，在农垦系统（tǒng）内优化建设用地（dì）空间布局、优化永久基本农田、生态红线布局（jú）等（děng）。

4.2 产业（yè）融（róng）入一体（tǐ）化

       农（nóng）垦企（qǐ）业要积（jī）极（jí）参与到属地国（guó）民经济评价、社会发展计划、政府工作报告等相关工作（zuò），根据（jù）区位优势、资源（yuán）禀赋和（hé）产业发展定位开展项目策（cè）划、招（zhāo）商引资（zī）等（děng）工作，确保农（nóng）垦产业与属地区域经（jīng）济、社会发展（zhǎn）相匹配。同时，农垦应在与地方政府协调的基础（chǔ）上，积极参（cān）与国土空间规划、产业规划、乡村振兴规划等，建（jiàn）立垦地相互依存、相互促进的良好关（guān）系。各市县（xiàn）政府要将农垦各类产业园区建（jiàn）设（shè）纳（nà）入（rù）属地政府的重点工作并给予支持（chí），将园区的发展情况纳入市县（xiàn）政府的（de）考核体系，保证各类园区平（píng）等享受所在（zài）市县的各项普（pǔ）惠性政策。另外，省（shěng）级（jí）在下（xià）达给农垦新增建设（shè）用（yòng）地指标、追加分配（pèi）每年结余及收回指标时，应统筹考虑，均衡垦地（dì）产业发展，促进（jìn）农垦产（chǎn）业园区健康发（fā）展和（hé）项目顺利进（jìn）行。

4.3 公共基础设施建设一体（tǐ）化

       各市县政府应（yīng）将垦区“ 五网（wǎng）”基础设施纳入（rù）到地方统一规划建设中（zhōng）来（lái），给予（yǔ）财政支持，以（yǐ）“ 地方财政资（zī）金+ 农垦自有（yǒu）资金+ 社（shè）会资本”的投入方式，加大投入力度（dù），补齐垦区（qū）基础设（shè）施建设（shè）短板，推动农垦和地方基础设施建设有效衔接。基（jī）层（céng）医疗卫生机构标准化建设是海南省（shěng）推进乡村振兴战略、城乡（xiāng）一体化的重要任务，因此农垦企业（yè）要（yào）按（àn）照（zhào）“ 用集体土地（dì），建集体设（shè）施，供集体使用（yòng）”的（de）原则，主动配（pèi）合市县（xiàn）政府相关部门，采取（qǔ）灵活多样（yàng）的方（fāng）式（shì），确保各作业区、生产队卫生室建（jiàn）设，补齐基层医疗卫生（shēng）短板，推进城乡医疗卫生均衡发展，提高垦地间基层（céng）卫生机构标准化水平和服务能（néng）力。

4.4 土地利用（yòng）一体化

       目前，垦区部分生产队存量建设用地利用分散、效率低（dī）下，造（zào）成较大的资源浪费。省级相关职能（néng）部门应会同农（nóng）垦（kěn）研究出台垦区存量建（jiàn）设用地置换的有关规定，明确（què）在总量不突（tū）破的前（qián）提下，允许（xǔ）垦区存量建设用地在权属用（yòng）地范围内（nèi），按照集约、节（jiē）约、高效利用的原则进行空间置换，置（zhì）换后仍按存量建设（shè）用地管理，原乡村存量建设用地置换至场 部周（zhōu）边的土（tǔ）地，纳（nà）入城（chéng）镇开发边界并按城（chéng）镇建（jiàn）设（shè）用 地管理。各市县要以新型城镇化和美丽乡（xiāng）村（cūn）建设为（wéi）契机，在建设用地规划布局（jú）、建设用地置换手续办理、建设用地供应等方面给予充分支（zhī）持（chí），推动垦区零散存量建设用地优化布局，盘活（huó）垦（kěn）区存量建设（shè） 用（yòng）地（dì）资（zī）源，促进（jìn）垦区建设用地集约节约利用。垦区 建设用地应（yīng）充分发（fā）挥其价值，这对垦地（dì）融（róng）合发展（zhǎn）、支持海南全岛同城化建设具有重要的意义。

4.5 项目（mù）招（zhāo）商（shāng）和落地一体化

        项（xiàng）目招（zhāo）商及落地是产（chǎn）业发展的（de）重要（yào）条件。为（wéi）发挥垦地资源互补优势并充分（fèn）挖掘海（hǎi）南整体发展潜力（lì），通过垦地一体化建设助力自贸港（gǎng）口（kǒu）建设，对（duì）垦地共同推动项目招商和项目（mù）落（luò）地至关重（chóng）要。在项目招商方（fāng）面（miàn），需要政府在产（chǎn）业政（zhèng）策、银行贷款、公共（gòng）基（jī）础设施（shī）建设等方（fāng）面给予大力（lì）支持，为投资企业创造良好的投资环境；另外，需要农垦做（zuò）好项目方（fāng）案策划、资源呈现、土地提供，并积极（jí）主动（dòng）举办各种招商活动，为投资企业进入寻找切入点。在项目落地方面，需要政府将项目纳（nà）入规划，并给予供（gòng）地上的便利；另外，农垦应积极（jí）协调政府、投资（zī）企业（yè）、农场（公司（sī））职工多（duō）方关系，在土地（dì）征用（租赁）、土地综合整治等方面发挥重要作用，切实推动项目落地和（hé）产业发展。

5 保障措（cuò）施

5.1 组织管理

       首先 ，将农垦发展纳（nà）入重要（yào）议事日程中来（lái），加强垦（kěn）地融合发（fā）展（zhǎn）工作的（de）统（tǒng）筹协调，制定垦地（dì）融合发展行动（dòng）计划年度实施（shī）方案 ，形（xíng）成“ 一级抓（zhuā）一（yī）级（jí）、层层抓（zhuā）落实”的工作机制，强力推进垦地融合协调发展进程。另外，农（nóng）垦应设置产业（yè）发（fā）展战（zhàn）略规划（huá）部等（děng）部门（mén），并成立垦（kěn）地融合发展事务（wù）办，积（jī）极联系（xì）政府（fǔ），携（xié）手共进，高效沟通，有（yǒu）效推进垦（kěn）地（dì）融（róng）合发（fā）展相关事项。

5.2 政策支持

       省政府各职能部门应（yīng）按照自贸区（港（gǎng））建设的标准，以垦（kěn）区作为自（zì）贸（mào）区港建（jiàn）设中农（nóng）村地（dì）区发展的（de）样板（bǎn），积（jī）极研究垦地（dì）融合发展的（de）相关政策需求（qiú），以主动（dòng）创（chuàng）新（xīn）为工作思（sī）路，在土地出让（ràng）金返还、存量（liàng）建设用地空间置换、土地流转税费减免等方面给予政策（cè）支持，为各（gè）市县推动垦地融合（hé）发展（zhǎn）提供（gòng）支撑。

5.3 创建机制

      首（shǒu）先（xiān），创建融合模（mó）式。打破“ 壁垒”，寻（xún）求有（yǒu）利于资源共享、利益共存、风（fēng）险共（gòng）担的（de）垦地融（róng）合发展（zhǎn）模（mó）式（shì），全面挖掘（jué）海南优势资源（yuán），实（shí）现（xiàn）“ 全省（shěng）一（yī）盘棋，全岛同城化”战略布局（jú）；其次，推动机制创新。不仅要建（jiàn）立起（qǐ）合作模式，同时应制定有效的（de）沟通、衔（xián）接机制（zhì），如规划协同机制、事务联席（xí）会议机制、服务协（xié）调机制、监管协同（tóng）机制等；再次（cì），建立保障（zhàng）机制。应建（jiàn）立起（qǐ）垦地社会责任共（gòng）担机制、重大项目风险评估机制、垦地（dì）融（róng）合发展协（xié）会（huì）、垦地融合改革创新机（jī）构等。

5.4 人才交流

       首先，加强（qiáng）挂职交流。在（zài）省级层面，应根据垦地融合发（fā）展情况，由海垦控股集团与省政府各职能部门互派人员挂职，进行学习及交流；在市县级层面，以农（nóng）场（公司）为（wéi）主与属地市县政府进行协调，允许（xǔ）农垦派出专员到相关部门进行挂职，必要时，亦可通过农垦（kěn）提出申请，属地政府（fǔ）根据实（shí）际需要，派出相关人（rén）员至农（nóng）垦挂职。其次，加强（qiáng）人（rén）才引进。垦地应围绕农（nóng）垦改革及自贸区（港）建设制定统一人才引进（jìn）标准并建立人才（cái）评价机（jī）制，处理（lǐ）好人才引进与培养（yǎng）的关系（xì）、刚性引（yǐn）才与柔性引（yǐn）才的关（guān）系、新（xīn）进（jìn）人才与原有人（rén）才的关系，确保能（néng）够吸引人才（cái）、留（liú）住人才。海（hǎi）南（nán）农垦土地资（zī）源丰富（fù），约（yuē）占海南全（quán）省陆域（yù）面（miàn）积的（de） 1/5，在海南（nán）的发（fā）展（zhǎn）过程中具有（yǒu）举足轻重的地（dì）位。特别是（shì）在当前海南（nán）自贸区（港（gǎng））建设大背景下，加强垦地融合发展，促进资源优势（shì）互补，实（shí）现利益（yì）最大化（huà），更好的推动（dòng）与（yǔ）建设海南（nán）省（shěng）“全省（shěng）一盘棋，全岛同城（chéng）化”战略布局。