经（jīng）过对京津（jīn）沪渝川湘鄂陕皖粤（yuè）等 10 省市（shì）的调研及与（yǔ）有（yǒu）关部门的交流，我们（men）发现，虽然大多数省市已陆续（xù）出台地方国（guó）资国企改（gǎi）革（gé）方案，但由于（yú）国资国企改革顶（dǐng）层（céng）设计相关方案尚未出台，地方在深化国资国企改革的实践中，存在怕踩红线、等待政策现象（xiàng），改革进展缓慢（màn）。我们认为，鉴于中央与地方（fāng）国有（yǒu）资（zī）产存（cún）在巨大差异，管理体（tǐ）制也（yě）不同，不宜搞“中央模式（shì），地方参照”，将（jiāng）复（fù）杂问题简单化。必须更加关注地方实际情（qíng）况，理（lǐ）解地方的困惑、困难（nán）和期待，重视发挥地（dì）方（fāng）的积极性，在中央划清红（hóng）线后，鼓（gǔ）励（lì）地方因地制宜探索国（guó）资管理新模式，将强调顶层设计指引作用的“拉动式”改革和重视地（dì）方探索、容许试错的“推动（dòng）式”改革相结（jié）合，激发地方（fāng）改革活力，为全国改革提供（gòng）经验借鉴。

中央与（yǔ）地方国有（yǒu）资产（chǎn）有较大差异（yì）

       中央和地方国有（yǒu）资产在结构（gòu）、质量、功能上（shàng）有很大差异，地（dì）方之间的差异也不少。

      （一）中央和地（dì）方国有资产结构与（yǔ）功能不一样（yàng）

      中央国有资产主要分布在关系国民经（jīng）济（jì）命脉（mò）和国家安全领域，包括能源、基础（chǔ）原（yuán）材料、邮政通信与交（jiāo）通运输、军工和金融等行业。地方国资（zī）较中央（yāng）国资分布更为广泛，但以基础设施和公共服（fú）务等（děng）领域为主（zhǔ）。其中，省级国资（zī）主要分布在地（dì）方（fāng）基础设（shè）施、能源资源（yuán）、装备、交通航运等行业，市级国（guó）资主要（yào）分布（bù）在供水（shuǐ）、供气（qì）、供（gòng）热（rè）、公共交通和公共设施等行（háng）业和领域。如（rú）四川 70%的（de）省属国有资产集中在四川（chuān）发展控（kòng）股公司，湖北 78%的省属（shǔ）国有资产集（jí）中在 6 家政策（cè）性投融资平台；武汉市（shì）近 80%国有资产集中在基础设（shè）施和（hé）公共（gòng）服务领域。

      中（zhōng）央（yāng）与（yǔ）地（dì）方的国有（yǒu）资本（běn）经营收入的（de）行（háng）业（yè）分布也反（fǎn）映（yìng）了两者在结构上的不同。中央国（guó）有（yǒu）资本经营收（shōu）入主要来自烟（yān）草、石油（yóu）石化、电力（lì）、电信、煤炭等（děng）行（háng）业（yè）企业，而地方国（guó）有资（zī）本经（jīng）营收入主要来自投资服务、机（jī）械、煤（méi）炭、电力、贸易和房地产（chǎn）等行业企业。

       中央和地方国有资产的功能也不一样。中央（yāng）国有资本的主要功能是保障（zhàng）国家（jiā）安全和实（shí）现战略（luè）目标（biāo），控制关系国民经（jīng）济（jì）命脉的重要行业和关（guān）键领域、体现国有资本收益全民共享等。而地方国有资本功（gōng）能更重要的是为地方提供公共（gòng）服务以及发展（zhǎn）重点（diǎn）产（chǎn）业促进地（dì）方（fāng）经济发展。

       此外，各（gè）地国有资产规模大小不一（yī）、相差较大（dà）。江苏、上（shàng）海（hǎi）、广东、北京等地（dì）的国（guó）有资产总额均超过 3 万亿元，而西藏、青海、宁夏（xià）等省区的（de）国有资产总额不到 4 千亿元。

      （二）中（zhōng）央（yāng）和地方国（guó）有资（zī）产质量不一样

       中央和地（dì）方国有资（zī）产不仅在（zài）规（guī）模和结构上差异较（jiào）大，两者质量上（shàng）也（yě）有很大差异。地方国有资产质量更低、经营效率更差、困难（nán）更多。

 根据 2013 年全国财政预算草案（àn）报（bào）告（gào），2013 年地（dì）方国资预算编制和提（tí）交人大审议的范（fàn）围继续（xù）扩大，但（dàn）国资预算收（shōu）入增速大幅降低，显示地方国（guó）资预期经营收益并不乐观。根据财（cái）政部《2013年国有企业财务决（jué）算报（bào）告》统计（jì）数据，地方国有资产（chǎn）共计 55．5万亿元，略高于中（zhōng）央的 48．6 万亿元；地（dì）方（fāng）国企所有者权益（20．4万亿元）也高于中央（16．6 万亿元）。但中央国企创造的净利润为 1．2 万亿元，约为地方净利润（rùn）的 2 倍。这（zhè）说明（míng）地方国企在（zài）收益水平（píng）和盈利（lì）能力（lì）上远不如中央国企。此外，中央（yāng）总资产（chǎn）周转与净（jìng）资（zī）产周转均优于地（dì）方，说明（míng）中央国有资（zī）本经营效率更（gèng）高；中央国有资（zī）产收益（yì）率超过（guò）地方 2 倍，说明（míng）中央国有资产利用率较（jiào）地方高出许多，较地方（fāng）资产利（lì）用情况要好。

 中央国（guó）有（yǒu）资本收（shōu）入中利润收入高（gāo）达（dá） 98%，地方则仅为 38%；地方国有资本收入中股利股（gǔ）息（xī）（19%）、产（chǎn）权转（zhuǎn）让（19%）等非经常性损益所占比重与经营性（xìng）收入接近。这说明地方国有资本的保值（zhí）增值率及资产（chǎn）回报较中央国有资本（běn）要低。

      而地方（fāng）之间国有企业资产质量（liàng）也不尽相同，各地国有企业（yè）在收益水（shuǐ）平、盈（yíng）利能（néng）力上存在明显差异。京津沪川渝湘鄂陕粤琼青（qīng）新等12省市国有企业销售利润率（lǜ）平均为6．51%，标准差为2．19，波动较大；12 省市国有企业（yè）净资（zī）产收益率（lǜ）平均为（wéi） 4．63%，标准差（chà）为 1．68，地方性差异同样不小。差异背后折射（shè）出各地国资在（zài）行（háng）业结构和资源禀赋等方面存有差异。

      （三）中央和地方（fāng）国有资（zī）产管（guǎn）理体制不同

       中央国有资（zī）产按企业归（guī）口管（guǎn）理部门分（fèn）四大类：国资委履行113 家中央（yāng）工商类企业出资人（rén）代表职责；中央汇（huì）金投资有限责任公（gōng）司履行 18 家大（dà）型金（jīn）融企业（yè）出资人（rén）代表职责；财政部监管中国铁路总公司、中（zhōng）国邮政集团公司、中国烟草总公司、中国出版（bǎn）集团公司（sī）和（hé）中国（guó）对外文（wén）化集团公司；此外，94 个中央部门还拥有9988 户国有（yǒu）企业。整体而言，中央国有资本的（de）管理权力主要集中在主（zhǔ）管（guǎn）部门，中（zhōng）央（yāng）政府在调整（zhěng）国有资（zī）本布局上的（de）协（xié）调（diào）较少（shǎo）。而地方（fāng）国资管理机构独立（lì）性（xìng）相对（duì）要（yào）小，受地方政府影响较大；地方政府在（zài）主动调整国有资本（běn）布局（jú）上比较积极、协调较多，如将国有资产大（dà）量注（zhù）入地（dì）方融资（zī）平台用于地方基（jī）础设施建设、服（fú）务民生（shēng）；或设立政策性基金引导（dǎo）资本投向发展地（dì）方重点行业等，如湖（hú）南设立（lì）文（wén）化旅（lǚ）游产业引导基金、四川成立（lì）产业投资基金等。

       此（cǐ）外，由于各地市场经济发（fā）展程度（dù）不（bú）同，国有资本规模、结构与分布不同，国有企业（yè）类型及政府管（guǎn）理（lǐ）特点不同，地方（fāng）与中央以（yǐ）及（jí）地方与地方之间在（zài）国有资产管理（lǐ）体（tǐ）制模式方面均存（cún）在差异。在大多数省市逐步实行国有资本统（tǒng）一监（jiān）管（guǎn）的同时，也（yě）存在一些差异化做法，如上海市国资委对履行出资人职责（zé）的国有资本采取“直接监管为主、委（wěi）托监管为辅”的（de）方（fāng）式；湖南（nán）采（cǎi）取（qǔ）了分散监（jiān）管模式（shì），由（yóu）国资委、财政（zhèng）厅、经信委和各（gè）厅局分别（bié）履行（háng）不同性质国（guó）有资本（běn）出资人职责；成都由金融办履行金融国资（zī）出资（zī）人职责等。这也体现（xiàn）了地方从实（shí）际出（chū）发，探索各（gè）具特（tè）色的地方（fāng）国（guó）资（zī）管理模式。

（四）中央和地方国有资产管理体（tǐ）制改革任务不同（tóng）

       中央和地方国有资产在规模、结构、质量、功能和定位上（shàng）不同，且管理体制存在较大差异，中央与（yǔ）地（dì）方国有资产管理体（tǐ）制改革任务（wù）也存在较多不同（tóng）。

       中央经营（yíng）性国有资本（běn）主要是简政放权（quán）、增（zēng）强活力（lì），在更（gèng）好体现收益全民共享和参与国际竞争等方面发挥作用（yòng）；中央政策性国有资本主要是（shì）提升经营效率、增强盈（yíng）利性，减少由（yóu）国家补贴（tiē）的非必要亏损，发挥在执行国家政策、实（shí）现政府意图等（děng）方面的作用（yòng）。地（dì）方国有资本主要集中于公共服务（wù）领域，更（gèng）加侧重于地方投融资平台的改（gǎi）革与转型及提升公（gōng）共服务效（xiào）率；占少量比重的（de）经营（yíng）性国有资本（běn）需要进行管理体制和（hé）经营机制等方面的改革。

       地方做了大量探索（suǒ），存在很多困惑，普遍在等待和观望基于对 10 省市的调研，结合对更多省市已（yǐ）出台的国企（qǐ）改革方案的分（fèn）析，我们发现，各地在（zài）深化国有（yǒu）企（qǐ）业改革的指导思想上均与中（zhōng）央保持高（gāo）度（dù）一致，基（jī）本（běn）上均以十八届（jiè）三（sān）中全会决定为指导，在完善国资管理体制（zhì）、发展（zhǎn）混合所有（yǒu）制经济、完（wán）善现代企业制度、国企功能界定与分类等方面（miàn）展开。如多地均提出提（tí）高国有资产证券化率，均给出明确的比例指（zhǐ）标，均提出要解决（jué）国有企业历史遗留问题这一普遍性问（wèn）题。此外，多（duō）地均（jun1）提（tí）出（chū）将国（guó）有资本集（jí）中（zhōng）到关（guān）键领域，虽然各地对（duì）关（guān）键领域定义各（gè）有差别，但北（běi）京、上海、江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海等省市均将国有资本集中在关键（jiàn）领（lǐng）域的目（mù）标设定在“80%”上。此（cǐ）外，虽然还（hái）缺乏统一（yī）和明确（què）的分类标准（zhǔn），但（dàn）各地（dì）都强调国有企业分类分（fèn）层管理。但更多的是（shì），鉴于中（zhōng）央和地方、地方和地方之间在国有资本结（jié）构、功能分（fèn）布等方（fāng）面有显著差异，地方改革在自行理解和探索一些原（yuán）则和方向时，难免会困惑（huò），只能（néng）观望等待。一（yī）些代表性（xìng）问（wèn）题如（rú）下：

1．国有资产监（jiān）管机（jī）构如何转换（huàn）职能问题。完（wán）善国资管理体制的关键任（rèn）务是国（guó）资监管机构转换职能，从行政化（huà）管（guǎn）理方式转向以市场（chǎng）化（huà）管理（lǐ）方式为主（zhǔ）。但如何实现国资监（jiān）管机构的职能转换，各地认识不一、差异较大（dà）。有的地（dì）方（fāng）提出要继续加（jiā）强国资委工作和职能；而有的（de）地方，如上海国资委则（zé）计划（huá）简政放权，将部分权力归还企业（yè）。

2．各地均提（tí）出组（zǔ）建国有资本投资运营公司，但普（pǔ）遍缺乏系统性设计。症结在于国资管理（lǐ）体制架构设计不明确，地方对（duì）如何明确国资委在新的（de）国资管理（lǐ）体（tǐ）制中的地（dì）位及其（qí）与国有资（zī）本投资运营公司的关系，存在一（yī）定的畏难和观（guān）望情（qíng）绪。

3．由于很大比例的地（dì）方国有资产沉（chén）淀在（zài）地方投融资（zī）平台，地方（fāng）投融资平（píng）台管理（lǐ）体制（zhì）改革应是地方国资国企改革的重点任务；但中央国资国企改（gǎi）革（gé）基本没有这方面（miàn）的问题和任（rèn）务。这使得地（dì）方在此领域难以（yǐ）参照（zhào）中央国资国企改革方案。

4．将竞（jìng）争（zhēng）性国有（yǒu）企业发展成为混合所有制企业是地方改革（gé）的主流思路。但是对能否混合、如何混合（hé）及非（fēi）国有资本（běn）能否控股等（děng）关键问（wèn）题，普遍缺乏（fá）答案或标准。实际上，由于地方国资大多集中于基（jī）础（chǔ）设（shè）施和公共服务领域，承担许多非市场化经营的政府责任和社（shè）会责任，很难（nán）吸引以盈利为主要目标的私人（rén）资（zī）本。此外，各地（dì）均鼓（gǔ）励混合所有制企业员工（gōng）持（chí）股，但是难（nán）以明确员（yuán）工（gōng）持股中（zhōng）的“员（yuán）工”范围界定、持股比例及方式。如何既实施有效激励、保（bǎo）障（zhàng）员工（gōng）权益又保证国有资产不流失？普遍缺乏有（yǒu）效方法。

鼓（gǔ）励地方因地制宜探索国（guó）资管理模式

       由于中央国有资（zī）产（chǎn）主要是经营性的，而地方国（guó）有资产（chǎn）更多（duō）是公益（yì）性的（de），基（jī）本（běn）属性的差异要（yào）求两（liǎng）者（zhě）采取不同管理体（tǐ）制和管理模式。因此，既不应（yīng）搞“中央国资（zī）改革方案，地方参（cān）照执行”，更无（wú）必要要求（qiú）地方坐等（děng）中央方（fāng）案。我（wǒ）们建议在不触（chù）犯红线的（de）前提下，要鼓励地方因地制宜、先行先试，探索（suǒ）国资管（guǎn）理新（xīn）模式。这（zhè）既可尽早释放改革红利，还可（kě）为丰富、完善中（zhōng）央的顶层设计提（tí）供实践案例和探索经验。特别是在（zài）中央没有或者难以明确统一标（biāo）准和指引的领域，允许地方先行先试、鼓（gǔ）励探索。全面（miàn）深化改（gǎi）革不可能（néng）一蹴而就，需要（yào）加强（qiáng）中央和地方的（de）互动，形成“探（tàn）索—调整—定向—前进”的闭环系统，地方依据中央精神“摸石（shí）头过河”，获取（qǔ）经验教训，反馈推动中央（yāng）总结经验并优化（huà）顶（dǐng）层（céng）设计的具体方案，再进（jìn）一步（bù）推动地方（fāng）深入改革（gé）、持续（xù）改进（jìn）。

      （一）中央要明确划清（qīng）红线

       在新一轮深化国有企业改革中（zhōng），不出现国有资产流失（shī）是底线，严（yán）禁国有企业内（nèi）部分肥、暗箱操作（zuò）和搞利益输（shū）送是基本要求。应设（shè）置改革红线以防范出（chū）现上（shàng）述问题。如明确“实现国有（yǒu）资产（chǎn）的真实市场价（jià）值是国有（yǒu）企（qǐ）业（yè）混合所有制（zhì）改革的基本目（mù）标”，要求（qiú）按照（zhào）公开、公（gōng）正、公平、透（tòu）明原则（zé），利用开（kāi）放式的（de）市场化竞争机制，严格按照国家国有资产定价、评估和交易的细则和（hé）程序操作，保证（zhèng）充（chōng）分、完整（zhěng）、全面（miàn）、及（jí）时的信息披露，明确（què）违规操作的处罚规则等。应要（yào）求国资监管机构对此加（jiā）强过程控制和事中监督。因为如果（guǒ）过分依赖事后惩（chéng）处，一（yī）方面可能已经造（zào）成不必要的损失，另（lìng）一（yī）方面可能对模糊地带如（rú）处理不当或者当年的“摸石头”行为导致（zhì）事后的违法认定等，会极大（dà）影响（xiǎng）改革积极（jí）性（xìng）。

       其次（cì），中央需要明确不允许改革倒（dǎo）退。如明确国资（zī）监管机构应（yīng）加（jiā）快职能转变（biàn），从（cóng）“管企业”转向（xiàng）“管资（zī）本”、从偏重于行（háng）政化管理方式转向以市场化管理方式为（wéi）主；再如，不（bú）允许在解决国（guó）有企业员（yuán）工身份等历（lì）史（shǐ）遗留问题时（shí）出现回潮，停止国有企业员（yuán）工身份（fèn）置（zhì）换“买（mǎi）而不断（duàn）”的做法，否则（zé）既（jì）不堪重负，也不符合（hé）改革方（fāng）向。

     （二）要建立、完善（shàn）改革（gé）容错纠错机（jī）制

       在全面深化改革（gé）的进（jìn）程中，顶层设计需要明确边界，既（jì）要确保国资安全，也要激发改（gǎi）革（gé）动（dòng）力，帮助改（gǎi）革者克（kè）服畏难情绪。因（yīn）此，中央在划清红线的同时（shí），还应进一步建立、完善容错（cuò）纠错机制（zhì），用容错机制鼓励改革，用纠（jiū）错机制降（jiàng）低（dī）试错成（chéng）本。如明确（què）要求各（gè）地制（zhì）定清（qīng）晰可行的国资国企改革试点程序，通过评估后予以公布。对试点结果及时进行评估，总结（jié）经验教训（xùn），不断完善（shàn）相关制（zhì）度。凡（fán）是符合程（chéng）序的改革实践即使（shǐ）出现（xiàn）问题（tí），建（jiàn）议给予（yǔ）免责。以鼓励改革积极（jí）性、保（bǎo）护改（gǎi）革者（zhě），使改革者勇于担（dān）当、敢于尝（cháng）试、不惮于承担风险，减少出现因畏（wèi）惧（jù）风险而（ér）裹足不前的现象。

      （三）鼓励（lì）地方在（zài）国有资本管理体制上因地（dì）制宜开展创新

       考虑到各地经济发展的不平衡，各地国有企业发展的主要矛盾不（bú）同（tóng），中央在划清（qīng）红线（xiàn）和建立容错（cuò）纠错机制后，可以放手鼓励（lì）地方在（zài）国有（yǒu）资本管理体制改革上因地制宜开（kāi）展创（chuàng）新。

如可以允许地方的国（guó）有资本管理（lǐ）体系设计和管理模式相（xiàng）对灵活，可以根据本地区国有企业的数（shù）量及国（guó）有资产的规模（mó）、结构、行业分布统筹考虑（lǜ），不（bú）一定完全照搬中央模式（shì）。

       其次，要允许各地（dì）根据发展需要，确定各自工作重点。如中央层面的改革重（chóng）点可能是国资委（wěi）的（de）职能转变和国有资（zī）本投资（zī）运营公司（sī）的试（shì）点，而地方层面（miàn）的改革（gé）重（chóng）点可能是地方投融（róng）资（zī）平台管理体（tǐ）制的（de）改（gǎi）革。在地方（fāng）层（céng）面，东部地区国有企（qǐ）业的市（shì）场化程度比较高，发展混（hún）合所有制经济的条件更（gèng）充分；而东北老工业基地，解（jiě）决国有企业历（lì）史遗留问（wèn）题（tí）可能（néng）是当前一段时期（qī）的工作重点。

        最后，要避免（miǎn）地方互（hù）相照搬照抄国有企业改革方案，要（yào）强调改（gǎi）革（gé）实效和时效。各地应（yīng）根（gēn）据地方实际情况和经（jīng）济社会发（fā）展阶段，因（yīn）地（dì）制宜、有的放矢制订改革方案和实（shí）施细则（zé）；鼓（gǔ）励地方在深化国有企业改革中（zhōng），针对真实问题、解决实际问题，促进地方（fāng）国有（yǒu）经济发展。